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Acórdão Consulta nº 6/2016

EMENTA: CONSULTA CONHECIDA. REVISÃO GERAL ANUAL DE VENCIMENTOS. LEI QUE FIXA A DATA-BASE E O ÍNDICE DE REVISÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. COMPORTAMENTO OMISSIVO. EXTENSÃO DESSA COMPETÊNCIA AO CHEFE DO LEGISLATIVO. IMPOSSIBILIDADE.

As marcações no texto indicam a vigência de cada trecho:(redação dada / incluído pela norma citada)(revogado) = trecho sem vigência

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 6, DE 11 DE MAIO DE 2016.

(Revogado pela Resolução Normativa nº 7 /2026)

CONSULTA CONHECIDA. REVISÃO GERAL ANUAL DE VENCIMENTOS. LEI QUE FIXA A DATA-BASE E O ÍNDICE DE REVISÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. COMPORTAMENTO OMISSIVO. EXTENSÃO DESSA COMPETÊNCIA AO CHEFE DO LEGISLATIVO. IMPOSSIBILIDADE.

1. Conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a omissão por parte do Chefe do Poder Executivo em desencadear procedimento legislativo para fins de revisão geral anual, na qualidade de titular exclusivo da competência para tal iniciativa, o constitui em mora;

2. Inexiste possibilidade jurídica do Chefe do Poder Legislativo ter a iniciativa de lei que define a data-base e o índice a ser aplicado na revisão geral anual dos seus servidores e dos vereadores, por tratar-se de competência privativa do Chefe do Poder Executivo;

3. Tramita no STF o aguardado RE nº 565.089 que pode abordar a forma de concessão da revisão geral anual, assim, até o momento o STF não estabeleceu uma forma para superar a omissão constitucional praticada pelo Chefe do Poder Executivo.

VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos, que versam sobre Consulta formulada por Jonkarlos Gomes Ribeiro, Presidente da Câmara Municipal de Mozarlândia, indagando a este TCM o seguinte:

"Pode o Poder Legislativo criar a Lei que fixa uma data-base e um índice de revisão geral anual dos agentes políticos e servidores do Poder Legislativo, a chamada "Lei Genérica", vez que não possui no município e diante da omissão do Executivo?"

Considerando a Proposta de Decisão nº 116/16-GABMOA proferida pelo Conselheiro-Substituto Maurício Oliveira Azevedo;

Considerando tudo mais que dos autos consta;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão Técnico-Administrativa, com fulcro no artigo 31 da Lei Orgânica deste TCM (Lei nº 15.958 /07), diante das razões expostas pelo Relator, em:

1 - CONHECER da presente Consulta, para, no mérito, responder ao consulente, com base na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que não-existe a possibilidade

jurídica do Chefe do Poder Legislativo desencadear o procedimento legislativo com vistas à edição de lei que define a data-base e o índice a ser aplicado na revisão geral anual dos seus próprios servidores e dos vereadores, porque a iniciativa da Lei municipal prevista no caput do artigo 1º da RN nº 05 /2007-TCM, também chamada de "Lei genérica", é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo; cabendo reconhecer que a inércia do Prefeito Municipal em desencadear o procedimento legislativo implica em omissão inconstitucional, por afronta ao inc. X do artigo 37 da Constituição Federal , sendo que tal inobservância o constitui em mora, porém não estabeleceu o STF até o momento nenhuma forma para superar dita omissão constitucional;

2 - DAR ciência ao consulente da presente decisão; e

3 - DETERMINAR o arquivamento dos autos.

Sala das Sessões do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, 11 de maio de 2016.

Presidente, HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Votantes:

MARIA TERESA GARRIDO SANTOS

Conselheira

SEBATIÃO MONTEIRO GUIMARARÃES

Conselheiro

FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Conselheiro

NILO SÉRGIO RESENDE NETO

Conselheiro

DANIEL AUGUSTO GOULART

Conselheiro

JAOQUIM ALVES DE CASTRO NETO

Conselheiro

Relator:

MAURICIO OLIVEIRA AZEVEDO

Conselheiro-Substituto

(não votante)

Fui presente:

Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 116/2016 - GABMOA

I - RELATÓRIO

1.1. Introdução

Trata-se de consulta formulada por Jonkarlos Gomes Ribeiro, Presidente da Câmara Municipal de Mozarlândia, indagando a este TOM o seguinte:

"Pode o Poder Legislativo criar a lei que fixa uma data-base e um índice de revisão geral anual dos agentes políticos e servidores do Poder Legislativo, a chamada "Lei Genérica", vez que não possui no município e diante da omissão do Executivo?"

1.2. Da Pesquisa Realizada pela Divisão de Documentação e Biblioteca

A Divisão de Documentação e Biblioteca deste Tribunal emitiu uma pesquisa (fls. 12 /14) por meio da qual informou as resoluções em consulta já proferidas por este TOM que versam sobre revisão geral anual. Nota-se, da pesquisa juntada, que os AC-CON nº 07 /2011 (Senador Canedo); RC nº 12 /2007 (Edeia); RC nº 46 /2006 (Itapuranga) e RC nº 133 /2001 (Palmeiras de Goiás), deste TCM, firmaram entendimentos de que compete ao Prefeito Municipal a iniciativa de lei instituindo a revisão geral anual prevista no inc. X, artigo 37, da Constituição Federal . A novidade da presente consulta não é a dúvida acerca da competência para elaborar o projeto de lei da revisão geral anual, mesmo porque o artigo 1º da Resolução Normativa nº 05 /2007 - TCM (traz orientações aos municípios acerca de procedimentos relativos à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos e dos subsídios dos agentes políticos) dispõe expressamente que a Iniciativa de lei da revisão geral anual é "do Chefe do Poder Executivo". A dúvida invocada na presente consulta diz respeito apenas à hipótese de omissão do Prefeito Municipal deixar de encaminhar à Câmara Municipal o projeto de lei que viabilizaria a revisão geral anual. Dada a novidade mencionada, deu-se prosseguimento à presente Consulta.

1.3. Do Parecer Jurídico apresentado pelo Consulente

O Parecer nº 05 /2015 (fls. 03/07), da lavra do Procurador da Câmara Municipal, Dr. Márcio José Veloso, ao final concluiu que o Poder Legislativo tem competência para a "criação de Lei Genérica para fixar a data-base e índice de revisão geral anual dos servidores e agentes políticos, ambos do Poder Legislativo".

L4. Da Manifestação da Secretaria de Atos de Pessoal - SAP

A SAP se manifestou por meio do Certificado nº 237/16 (fls. 17/24). Inicialmente a SAP transcreveu o artigo 1º da RN 005 /07:

Art. 1º A revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos e da remuneração dos servidores públicos municipais está condicionada a edição de uma lei municipal, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecendo o índice e a data base, ou seja, elegendo o mês em que se dará o procedimento de recomposição de perdas inflacionárias a cada ano e o índice adotado (INPC, IGF, etc;} para ambos os Poderes.

Em seguida, a SAP assim se posicionou, verbis:

"Todavia, verifica-se que a RN nº 005 /07 não previu uma situação muito comum que é a da omissão do Poder Executivo de desencadear o processo legislativo de fixação da política Inflacionária para fins de revisão geral anual ("Lei genérica").

Vejamos o tratamento dado pela RN nº 005 /07 sobre o tema:

Art. 1º (...)

Parágrafo único. A inércia no desencadeamento do respectivo projeto de lei caracteriza omissão por parte do Prefeito Municipal, com evidente ofensa ao mandamento constitucional que garante a revisão anual de vencimentos.

Depreende-se que, apesar da norma definir que a omissão do Poder Executivo consubstancia ofensa ao mandamento, não estabelece forma de resolução da controvérsia, de modo a compatibilizar os princípios da independência dos Poderes e do direito social dos servidores públicos à proteção à corrosão inflacionária da sua remuneração.

Segundo o princípio da unidade da Constituição, a Carta Maior deve ser interpretada em sua globalidade como um todo e, assim, as aparentes antinomias deverão ser afastadas, posto que as normas deverão ser vistas como preceitos integrados em um sistema unitário de regras e princípios.

Ainda, não parece ser a solução mais proporcional e razoável que este Tribunal acolha o entendimento de que a mora do Poder Executivo em desencadear o processo legislativo da "lei genérica" acabe por impedir o Poder Legislativo de exercer sua própria independência ao promover a revisão geral anual da remuneração de seus servidores.

Diante disso, a SAP manifesta entendimento no sentido de que, existindo omissão ou inércia do Poder Executivo desencadear o processo legislativo que estabelece a política inflacionária da revisão geral anual (lei genérica), pode o Poder Legislativo fazê-lo, para viabilizar sua concessão aos servidores vinculados àquele Poder, de modo a garantir aos seus servidores o direito social (espécie de direito fundamental) insculpido nº 37, X da CF.

No mesmo sentido já decidiu esta Corte de Contas, nos autos dos processos nº 17.792/11 (Acórdão AC nº 4.130 /12), 5.951 /14 (Acórdão AC nº 8.121 /14) e 16.642 /12 (ainda não transitado em julgado), dentre outros.

Contudo, a competência supletiva do Poder Legislativa não é absoluta, pois a norma deve obedecer as mesmas limitações impostas pela RA nº 005 /07, podendo ser citadas:

- Adoção de índice oficial (INPC, etc.);

- Eleição de data para a concessão (data base);

- Periodicidade anual; e

- Esfera de Poder ao qual a revisão se refere.

Ainda, em caso de superveniência de Lei municipal de iniciativa do Poder Executivo estabelecendo política inflacionária para fins de revisão geral anual ("Lei genérica"), esta deverá prevalecer sobre a norma aprovada pelo Poder Legislativo, tanto em razão da revogação tácita ou explicita (artigo 2º,

§ 1º da do Decreto-Lei nº 4.657 /42 - LINDB), como em razão da competência. "

1.5. Da Manifestação do Ministério Público de Contas - MPC

O MPC manifestou-se por meio do Parecer nº 1664/16 (fls. 25/28), divergindo do posicionamento da SAP, nos seguintes termos, verbis:

"(...) No mérito, destaque-se que esta Procuradoria de Contas tem reafirmado em suas manifestações em processos afins a competência do Chefe do Executivo para disciplina da política revisional, inexistindo interpretação diversa que se possa extrair da Constituição da República.

A revisão geral anual decorre de mandamento constitucional estampado no inciso X do artigo 37:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

X - A remuneração dos servidores públicos e o subsidio de que trata o

§ 4º do artigo 39 somente poderão ser fixados ou alterados por Lei especifica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (grifei)

A redação do inciso em destaque foi determinada pela Emenda Constitucional nº 19 /98 que alterou o texto primitivo que dispunha que "a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data". É dizer: primitivamente, garantia o Texto tão somente a simultaneidade da revisão, mas não sua periodicidade.

Hoje, contudo, determina a Constituição Federal - com o fito de atualizar o poder aquisitivo dos vencimentos e subsídios, sem prejuízo de eventuais revisões outras que não se confundem com a mencionada revisão geral anual - que tenham os servidores e agentes políticos, no mínimo, uma revisão anualmente.

Comentando o regramento, evidencia Alexandre de Moraes¹ que "A nova redação determina a obrigatoriedade do envio de pelo menos um projeto de Lei anual, tratando da reposição do poder aquisitivo do servidor público", (grifei)

Comentando o dispositivo supra e, mais especificamente, a questão da revisão geral anual, Ivan Barbosa Rigolin² assevera:

Esse aumento (sic) deve ser dado também por Lei, vez que não se vislumbra na hipótese qualquer mínima ideia ou esboço de exceção à aplicação literal do princípio da legalidade da despesa pública, constante do caput do artigo 37, vale dizer: será lei, aqui também, o instrumento concessivo de reajuste remuneratório, jamais se cogitando aumentos automáticos ou indexados ao que quer que seja, por absoluta falta de amparo constitucional, quer na letra expressa, quer em visão sistemática dos dispositivos constitucionais, (grifei)

Não se cogite, pois, como pretende a Especializada, que atos normativos insubmissos ao rito do processo legislativo desenhado na Constituição de 1988 autorizem o Chefe de um Poder, no caso, do Legislativo, a alterar remuneração de quem quer que seja. Cabe ao Chefe do Poder Executivo, via leis anuais, instituir a revisão geral.

O entendimento doutrinário supra não é senão mera explicitação da pacifica posição do Supremo Tribunal Federal, calhando reportar-se ao julgamento da ADI nº 2.061-7/DF. Apreciando referida ação direta, restou o plenário daquela Corte por assim assentar:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ART 37, X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (REDAÇÃO DA EC Nº 19 , DE 4 DE JUNHO DE 1998). Norma constitucional que impõe ao Presidente da República o dever de desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores da União, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competência para iniciativa da espécie, na forma prevista no artigo 61,

§ 1º, II, a, da CF. Mora que, no caso, se tem por verificada, quanto á observância do preceito constitucional, desde Junho/1999, quando transcorridos os primeiros doze meses da data da edição da referida EC nº 19 /98. Não se compreende, a providência, nas atribuições de natureza administrativa do Chefe do Poder Executivo, não havendo cogitar, por isso, da aplicação, no caso, da norma do artigo 103,

§ 2º, in fine, que prevê a fixação de prazo para o mister Procedência parcial da ação. (Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. ADI nº 2.061-7/DF. Rei: Min. limar Gaivão. Julg: 25.04.2001. DJ: 29.06.2001. p. 000033) (grifei)

Na ocasião, estabeleceu o Ministro Relator, em voto acolhido a unanimidade, que:

Dessa forma, ficou evidente que o texto constitucional, em sua nova redação, explicitou o que este Relator teve por subentendido no texto original, ou seja, a obrigatoriedade de revisão geral anual da remuneração dos servidores da União, providência que implica a edição de lei específica, de iniciativa privativa do Presidente da República, como previsto no artigo 61,

§ 1º,

II, a, do texto constitucional.

Tornou-se extreme de dúvida, portanto, incumbir ao Chefe do Poder Executivo o cumprimento do imperativo constitucional, enviando, a cada ano, ao Congresso Nacional, projeto de lei que disponha sobre a matéria.

(Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. ADI nº 2.061-7/DF. Voto do Ministro Rel. Min. limar Galvão. p. 459-460)

Entendimento esse que, desde então, vem se confirmando na Corte Suprema, a exemplo da ADI nº 2.726-3/DF, no bojo da qual proferiu o relator Min. Maurício Corrêa Voto de que se extrai trecho a seguir:

5 . Com efeito, tanto o aumento efetivo de remuneração quanto a revisão geral anual dependem de Lei específica, esta última de iniciativa do Presidente da República (CF, artigo 61, II, "a" e "e") e a primeira de cada um dos poderes, conforme o caso. (Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. ADI nº 2.726/DF. Rel. Min. Maurício Corrêa. Voto.j. 05.12.2002. DJ: 29.08.2003. p. 01264) (grifei)

Não por acaso, na órbita federal, em tudo e por tudo aplicável por simetria aos demais entes federativos, o Presidente da República edita os índices aplicáveis a todos os servidores públicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, conforme regulamentado, inclusive, pela Lei Federal nº 10.331 /01. Em concreto, confira-se, por exemplo, a Lei Federal nº 10.697 /03.

Ora, exatamente por isso este Tribunal de Contas dos Municípios editou a Resolução Normativa nº 005 /07 (fls. 009/011), orientando seus jurisdicionados sobre a matéria.

Referida Norma, já em seu artigo inaugural, repetiu o entendimento acima ao anotar que a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos e da remuneração dos servidores públicos municipais está condicionada a edição de uma lei municipal, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecendo o índice e a data base.

Ainda, em seu artigo 2º, observou que somente após a publicação da lei municipal a que alude o artigo 1º (lei genérica), o Chefe de cada Poder adotará, no âmbito de sua competência, as medidas necessárias à sua aplicação, sendo para ambos os Poderes Municipais exigida a edição de lei específica e formal, aí sim, de iniciativa de cada qual.

É dizer: inexiste autorização constitucional para que o Poder Legislativo, substituindo-se ao Chefe do Poder Executivo, exerça iniciativa privativa deste.

Ademais, não custa notar, forte a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da impossibilidade de, mesmo reconhecendo a mora do Poder Executivo, fixar índice ou mesmo assinar prazo para que este exerça sua iniciativa enviando a proposta legislativa de revisão geral, conforme recentes decisões destacadas a seguir:

SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL DE VENCIMENTO. COMPORTAMENTO OMISSIVO DO CHEFE DO EXECUTIVO. DIREITO À INDENIZAÇÃO POR PERDAS E DANOS. IMPOSSIBILIDADE. Esta Corte firmou o entendimento de que, embora reconhecida a mora legislativa, não pode o Judiciário deflagrar o processo legislativo, nem fixar prazo para que o chefe do Poder Executivo o faça. Além disso, esta Turma entendeu que o comportamento omissivo do chefe do Poder Executivo não gera direito á indenização por perdas e danos. (Supremo Tribunal Federal. RE 424.584, Segunda Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, Rel. para Acórdão Min. Joaquim Barbosa, DJe 07.05.2010, grifei)

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. DIREITO Á REVISÃO GERAL DE QUE TRATA O INCISO X DO ARTIGO 37 DA MAGNA CARTA (REDAÇÃO ORIGINÁRIA). NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO FIXAR O ÍNDICE OU DETERMINAR QUE O CHEFE DO EXECUTIVO ENCAMINHE O RESPECTIVO PROJETO DE LEI. JURISPRUDÊNCIA DO STF. Mesmo que reconheça mora do Chefe do Poder Executivo, o Judiciário não pode obrigá-lo a apresentar projeto de lei de sua iniciativa privativa, tal como é o que trata da revisão geral anual da remuneração dos servidores, prevista no inciso X do artigo 37 da Lei Maior, em sua redação originária. Ressalva do entendimento pessoal do Relator Precedentes: ADI 2.061, Relator Ministro limar Gaivão; MS 22.439, Relator Ministro Maurício Corrêa; MS 22.663, Relator Ministro Néri da Silveira; AO 192, Relator Ministro Sydney Sanches; e RE 140.768, Relator Ministro Celso de Mello. Agravo regimental desprovido. (Supremo Tribunal Federal. RE 527622 AgR, Rei. Min. Carlos Britto, Primeira Turma, DJe 22.05.2007, grifei).

CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL ANUAL artigo 201,

§ 4º, DA CF. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. (...) AGRAVO IMPROVIDO. I A iniciativa para desencadear o procedimento legislativo para a concessão da revisão geral anual aos servidores públicos é ato discricionário do Chefe do Poder Executivo, não cabendo ao Judiciário suprir sua omissão. Incidência da Súmula 339 do STF. Precedentes.

11 - Recurso protelatório. Aplicação de multa. III - Agravo regimental improvido." (Supremo Tribunal Federal. AI-AgR na 713.975, Rei. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, j. 15.09.2009 DJe 09.10.2009, grifei)

Advirta-se que da consulta ao sistema informatizado desta Corte quanto aos processos citados pela Unidade Técnica (17792/11, 25951/14 e 16642 /12) em sua manifestação, impossível tê-los por precedentes supostamente autorizadores da tese ali aventada. É que em todos os mencionados casos, a despeito de haver este Tribunal constatado a inexistência da lei genérica estipuladora de data-base e índice de correção, foram apreciadas leis que, a cada exercício, determinaram recomposição dos vencimentos e subsídios conforme perdas inflacionárias correspondentes a usuais padrões (a exemplo do INPC), atendendo assim aos critérios de generalidade e abrangência. Ademais, deles não se extraí a informação de que tenha o Poder Legislativo deflagrado o procedimento.

Evidente que, como aventado linhas acima e indisputável na doutrina e jurisprudência, bem pode o Poder Legislativo deflagrar o processo legislativo tendente a promover reajuste, isto é, aumento efetivo, real de seus - e somente dos seus, como é letra da Constituição de 1988, artigo 51, inciso IV - servidores. Não obstante, repise-se, não pode, pena de violá-la, fixar o índice vocacionado a recompor as perdas inflacionárias - vale repisar, fixar o parâmetro para revisão geral anual - dos servidores e agentes de ambos os poderes."

É o relatório.

II - MANIFESTAÇÃO DO RELATOR

II.1. Preliminar de conhecimento

A Consulta foi formulada por autoridade competente, na condição de Presidente da Câmara Municipal de Mozarlândia, atendendo ao disposto no artigo 199,

I, do RITCM.

Foi apresentado o Parecer Jurídico (fls. 03/07) do órgão de assistência jurídica da autoridade consulente, conforme determina o artigo 31,

§1º, da LOTCM.

Ademais, a Consulta não se refere a caso concreto e a matéria tratada é de competência deste TCM, o que possibilita o seu conhecimento por este Tribunal, nos termos do artigo 32 da LOTCM.

Assim, conheço da presente Consulta, tendo em vista o preenchimento dos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal.

II.2. Mérito

Inicialmente cabe informar o modo peculiar como o TCM regulou a revisão geral anual estabelecida no inc. X, artigo 37, da CF88; no caput, do artigo 1º, da RN nº 05 /2007, o TCM condicionou a revisão geral anual à edição de uma lei municipal genérica que estabeleça o índice e a data-base. Esta lei municipal é genérica porque ela própria não concede a revisão geral anual, apenas estabelece o índice e a data-base que são os elementos necessários para que cada Poder (Executivo e Legislativo) edite sua respectiva lei específica que efetivamente concederá a revisão mencionada. Este é o sentido do artigo 2º, da RN nº 05 /2007-TCM:

Art. 2º Após a publicação da lei municipal de que trata o caput do artigo 1º, o Chefe de cada Poder adotará, no âmbito de sua competência, as medidas necessárias á sua aplicação, sendo para ambos os Poderes Municipais exigida a edição de lei especifica e formal, de iniciativa de cada qual.

Assim, em vista desta condicionalidade entre leis, cabe perguntar o que acontece se o Prefeito Municipal não encaminhar à Câmara Municipal o projeto da "lei genérica". A RN nº 05 /2007 tratou da inércia do Prefeito Municipal no parágrafo único do seu artigo 1º:

Portanto, para o TCM, a omissão do Prefeito Municipal quanto ao encaminhamento do projeto da "lei genérica" á Câmara Municipal configura uma violação á Constituição. Este é o ponto até onde o TCM disciplina a omissão no encaminhamento da "lei genérica", qual seja, reconhece que o Prefeito Municipal cometeu uma ilegalidade. A RN nº 05 /2007, no entanto, não tratou do modo como pode ser concedida a revisão geral anual quando constatada a omissão do Prefeito Municipal em encaminhar o projeto de "lei genérica". É precisamente diante desta lacuna que se coloca a consulta ora em análise. Pergunta o consulente;

"Pode o Poder Legislativo criar Lei que fixa uma data-base e um índice de revisão geral anual dos agentes políticos e servidores do Poder Legislativo, a chamada `Lei Genérica`, vez que não possui no município e diante da omissão do Executivo?"

A SAP, no Certificado nº 237/2016 (fls. 17/24), respondeu a consulta de forma afirmativa:

"Diante disso, a SAP manifesta entendimento no sentido de que, existindo omissão ou inércia do Poder Executivo desencadear o processo legislativo que estabelece a política inflacionária da revisão geral anual (lei genérica), pode o Poder Legislativo fazê-lo, para viabilizar sua concessão aos servidores vinculados àquele Poder, de modo a garantir aos seus servidores o direito social (espécie de direito fundamental) insculpido nº 37, X da CF." (grifo nosso)

A SAP aplicou um juízo de razoabilidade como fundamento para seu entendimento;

"(,..)não parece ser a solução mais proporcional e razoável que este Tribunal acolha o entendimento de que a mora do Poder Executivo em desencadear o processo legislativo da "lei genérica" acabe por impedir o Poder Legislativo de exercer sua própria independência ao promover a revisão geral anual da remuneração de seus servidores."

Desse entendimento divergiu o MPC, no Parecer nº 1664/16 (fls. 25/28), para responder a consulta de forma negativa:

"Por expressa determinação constitucional (artigo 37, inciso X c/c artigo 61, inciso II, alíneas "a" e "e"), cuja pacífica interpretação na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal esta Casa de Contas reproduz em sua Resolução Normativa nº 005 /07, O Chefe do Poder Executivo é titular exclusivo da competência para deflagração do processo legislativo destinado a fixar o índice de revisão geral anual dos servidores e agentes de ambos os poderes dos entes jurisdicionados;(...)".

Segue abaixo uma síntese dos argumentos do MPC:

1 - Cita Alexandre de Moraes quanto ao inc. X, do artigo 37, da CF: "A nova redação determina a obrigatoriedade do envio de pelo menos um projeto de lei anual, tratando da reposição do poder aquisitivo do servidor público";

2 - Cita o STF na ementa da decisão da ADI nº 2.061: "Norma constitucional que impõe ao Presidente da República o dever de desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores da União, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competência para iniciativa da espécie, na forma prevista no artigo 61,

§ 1º, II, a, da CF": (destaque nosso)

3 - Cita o voto do Relator (Min. limar Galvão) na ADI 2.061: "ficou evidente que o texto constitucional, em sua nova redação, explicitou o que este Relator teve por subentendido no texto original, ou seja, a obrigatoriedade de revisão geral anual da remuneração dos servidores da União, providência que implica a edição de lei específica, de iniciativa privativa do Presidente da República, como previsto no artigo 61,

§ 1º, II, a, do texto constitucional"; (destaque nosso)

4 - Cita o voto do Relator (Min. Mauricio Corrêa) na ADI nº 2.726: "tanto o aumento efetivo de remuneração quanto a revisão geral anual dependem de lei específica, esta última de iniciativa do Presidente da República (CF, artigo 61, II, "a" e "e") e a primeira de cada um dos poderes, conforme o caso"; (destaque nosso)

5 - Cita a Lei Federal nº 10.331 /2001 (dispõe sobre a revisão geral e anual das remunerações e subsídios dos servidores públicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais), editada pela Presidência da República, para fins de análise por simetria já que tal lei instituiu de forma genérica a data-base e a definição do índice em lei específica bem como o índice de 3,5% para 2002;

6 - Argumenta que "inexiste autorização constitucional para que o Poder Legislativo, substituindo-se ao Chefe do Poder Executivo, exerça iniciativa privativa deste"; (destaque nosso)

7 - Cita ementa do STF no RE 424.584: "SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL DE VENCIMENTO. COMPORTAMENTO OMISSIVO DO CHEFE DO EXECUTIVO. DIREITO À INDENIZAÇÃO POR PERDAS E DANOS.

IMPOSSIBILIDADE. Esta Corte firmou o entendimento de que, embora reconhecida a mora legislativa, não pode o Judiciário deflagrar o processo legislativo, nem fixar prazo para que o chefe do

Poder Executivo o faça";

8 - Cita também o AI-AgR 713.975: "A iniciativa para desencadear o procedimento legislativo para a concessão da revisão geral anual aos servidores públicos é ato discricionário do Chefe do Poder Executivo, não cabendo ao Judiciário suprir sua omissão".

Sobre o tema, esclarecedora é a doutrina de William Douglas, Eugênio Rosa de Araújo e André Luiz Maluf Chaves (2014), em sua obra "Omissão Inconstitucional e Revisão Geral Anual dos Servidores Públicos", os quais enfrentam o tema a nível federal. Conforme afirmam citados autores nas págs. 85/86, o artigo 37, X, da Constituição, traz um verdadeiro dever ao chefe do Poder Executivo de desencadear o processo legislativo de lei que estipule revisão geral anual, na mesma data, sem distinção de índices, para os servidores da União. Assim, no tocante á omissão diante de um dever constitucional de agir, resta configurada a omissão do Presidente da República em deflagrar o processo legislativo, anualmente, referente ao artigo 37, X, regulamentado pela Lei nº 10.331 /01, de modo que a ausência de propositura legislativa impede a plena eficácia constitucional. Nesse sentido, José dos Santos Carvalho Filho³:

"Registre-se ainda que a revisão remuneratória constitui direito dos servidores e dever inarredável por parte dos governos de todas as entidades da federação. A ausência de lei disciplinadora da revisão, estampa inconstitucionalidade por omissão

Resta claro, portanto, que a omissão por parte do Chefe do Poder Executivo em desencadear processo legislativo de fixação da política inflacionária para fins de revisão geral anual ("lei genérica"), na qualidade de titular exclusivo da competência para tal iniciativa, o constitui em mora. Importa, desse modo, definir quais serão os efeitos de tal mora.

No enfrentamento de tal situação, o STF, em que pese já tenha reconhecido em inúmeros julgados4 a omissão do Chefe do Executivo, não estabeleceu prazo para que o Executivo cumpra o determinado pela Constituição, tampouco permitiu que fosse concedida indenização aos servidores públicos lesados ou concedeu a revisão geral almejada. "Com o posicionamento adotado o STF criou uma insuperável hipótese de reconhecida inconstitucionalidade por omissão, violadora de direito expresso, sem qualquer espécie de ferramenta para solução". (DOUGLAS, ARAÚJO, CHAVES, 2014, p. 91).

Cite-se, como exemplo a ADI 2.061-DF, proposta pelo Partido dos Trabalhadores - PT e pelo Partido Democrático Trabalhista - PDT, contra omissão do Presidente da República da época, em razão de não enviar proposta de revisão geral anual prevista no artigo 37, X. O acórdão foi ementado da seguinte forma, reconhecendo a mora do Presidente da República:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ARTIGO 37, X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (REDAÇÃO DA EC Nº 19 , DE 4 DE JUNHO DE 1998). Norma constitucional que impõe ao Presidente da República o dever de desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral da remuneração dos servidores da União, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular exclusivo da competência para iniciativa da espécie, na forma prevista no artigo 61,

§ 1º, II, a, da CF. Mora que, no caso, se tem por verificada, quanto à observância do preceito constitucional, desde junho/1999, quando transcorridos os primeiros doze meses da data da edição da referida EC nº 19 /98. Não se compreende, a providência, nas atribuições de natureza administrativa do chefe do Poder Executivo, não havendo cogitar, por isso, da aplicação, no caso, da norma do artigo 103,

§ 2º, in fine, que prevê a fixação de prazo para o mister Procedência parcial da ação.

Nota-se que o STF reconheceu a mora do Poder Executivo, todavia, deixou de fixar qualquer prazo para que o Chefe do Executivo editasse lei concedendo a revisão geral anual aos servidores públicos e agentes políticos.

Ademais, conforme bem demonstrou o MPC, forte é a jurisprudência do STF no sentido da impossibilidade de, mesmo reconhecendo a mora do Poder Executivo, fixar índice ou mesmo assinar prazo para que este exerça sua iniciativa enviando a proposta legislativa de revisão geral.

Cabe informar que tramita no STF o Recurso Extraordinário nº 565.089, que discute a possibilidade de indenização por falta de revisão anual em vencimentos. No entanto, o julgamento ainda não possui conclusão definitiva.

Assim, resta, portanto, contar com a "discricionariedade do chefe do Poder Executivo sem nenhuma forma de superar essa omissão inconstitucional eterna que viola direito expresso dos servidores públicos" (DOUGLAS, ARAÚJO, CHAVES, 2014, p. 165).

Desse modo, seguindo a manifestação do Ministério Público de Contas, no Parecer nº 1664/16 (fls. 25/28), e embasando-me na doutrina e jurisprudência acima descritas, entendo que inexiste a possibilidade jurídica do Chefe do Poder Legislativo editar lei definindo a data-base e o índice a ser aplicado na revisão geral anual dos respectivos servidores e agentes políticos, porque tal é competência privativa do Chefe do Poder Executivo. Isso não impede, todavia, que o Chefe do Poder Legislativo recorra ao Judiciário, através dos meios judiciais cabíveis.

III - PROPOSTA

Diante do exposto, amparado na fundamentação supra, nos termos do artigo 85,

§ 1º da Lei nº 15.958 /2007 e artigo 83 do Regimento Interno, faço a seguinte PROPOSTA:

1 - CONHECER da presente Consulta, para, no mérito, responder ao consulente, com base na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que não existe a possibilidade jurídica do Chefe do Poder Legislativo desencadear o procedimento legislativo com vistas à edição de lei que define a data-base e o índice a ser aplicado na revisão geral anual dos seus próprios servidores e dos vereadores, porque a iniciativa da lei municipal prevista no caput do artigo 1º da RN nº 05 /2007-TCM, também chamada de "lei genérica", é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo; cabendo reconhecer que a inércia do Prefeito Municipal em desencadear o procedimento legislativo implica em omissão inconstitucional, por afronta ao inc. X do artigo 37 da Constituição Federal , sendo que tal inobservância o constitui em mora, porém não estabeleceu o STF até o momento nenhuma forma para superar dita omissão constitucional;

2 - DAR ciência ao consulente da presente decisão; e

3 - DETERMINAR o arquivamento dos autos.

É a proposta.

Gabinete do Conselheiro-Substituto Maurício Oliveira Azevedo, em 03 de maio de 2016.

MAURICIO OLIVEIRA AZEVEDO

Conselheiro Substituto

Relator

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Nenhum Ato.