Acórdão Consulta nº 4/2016

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 4, DE 23 DE MARÇO DE 2016.

CONSULTA. ALTERAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL.

1. Estando o orçamento do exercício já em execução, eventuais alterações somente serão possíveis através da abertura de créditos adicionais ou por meio de transposição, remanejamento, transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro.

2. As alterações dependem de prévia autorização legislativa através de Lei específica, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, processo nº 07529/15, que tratam sobre consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Ouro Verde, Sr. Anízio Florentino Alves, solicitando posicionamento deste egrégio Tribunal de Contas acerca da possibilidade de alteração da Lei Orçamentária Anual - LOA do Município.

Considerando a Proposta de Decisão nº 83/2016-GABVJ, proferida pelo Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão do Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator em:

1. Conhecer da presente consulta, em razão da presença dos pressupostos de admissibilidade previstos no artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal;

2. Responder os questionamentos do consulente, em tese, nos seguintes termos:

Há legalidade e possibilidade de a Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2015, ser modificada de forma a trazer na estimativa de receita e despesa o valor de R$ 836.684,68?

2.1. Durante o processo legislativo, a Lei Orçamentária Anual pode sofrer alteração por parte do Poder Legislativo através de emendas parlamentares, desde que atendidas as disposições previstas no artigo 166,

§ 3º da CF;

2.2. Uma vez aprovadas, as Leis orçamentárias não podem mais sofrer alterações por iniciativa parlamentar, ou seja, estando o orçamento do exercício já em execução, eventuais alterações somente serão possíveis através da abertura de créditos adicionais ou por meio de transposição, remanejamento, transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, nos termos dos artigos 165,

§ 8º e 167, V e VI, da Constituição Federal ;

02. Em caso afirmativo, qual o procedimento a ser observado para a modificação, através de Lei na mesma modalidade que aprovou a LOA 2015 ou mediante Decreto?

03. A iniciativa da modificação, por Lei ou decreto, é de competência do Executivo Municipal ou do Legislativo Municipal.

2.3. Nos termos dos artigos 42 a 45 da Lei 4.320 /64, a abertura de créditos adicionais necessitam de prévia autorização legislativa através de Lei específica, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, devendo a abertura se dar através de decreto do Executivo, mediante exposição justificativa e indicação da origem dos recursos correspondentes;

2.4. Da mesma forma, a transposição, remanejamento, transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro necessita de prévia autorização legislativa através de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

2.5. Compete ao Chefe do Poder Executivo a edição de leis referentes a orçamento, bem como a edição de decretos executivos, nos termos do artigo 61,

§ 1º, inciso II, alínea b; artigo 84, inciso XXIII e artigo 165, incisos I, II e III, todos da Constituição Federal .

3. Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

À Superintendência de Secretaria, para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, aos 23 de março de 2016.

HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Presidente

Participantes:

Cons. MARIA TERESA GARRIDO SANTOS

Cons. SEBASTIÃO MONTEIRO

Cons. FRANCISCO RAMOS

Cons. NILO RESENDE

Cons. DANIEL GOULART

Cons. JOAQUIM DE CASTRO

Cons. Subst. VASCO C. A. JAMBO

(Relator, não votante)

Presente:

Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 83/2016 - GABVJ

RELATÓRIO

Versam os presentes autos sobre consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Ouro Verde, Sr. Anízio Florentino Alves, solicitando posicionamento deste egrégio Tribunal de Contas acerca das seguintes indagações:

01. Há legalidade e possibilidade de a Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2015, ser modificada de forma a trazer na estimativa de receita e despesa o valor de R$ 836.684,68?

02. Em caso afirmativo, qual o procedimento a ser observado para a modificação, através de lei na mesma modalidade que aprovou a LOA 2015 ou mediante Decreto?

03. A iniciativa da modificação, por lei ou decreto, é de competência do Executivo Municipal ou do Legislativo Municipal.

2. Informa o consulente que a Lei Orçamentária Anual do Município de Ouro Verde traz no quadro de detalhamento da despesa o valor total de R$ 730.754,59. Contudo, na certidão de duodécimo emitida pelo TCM/GO,

considerando o limite constitucional de 7% do total da Receita Base de Cálculo, o valor do duodécimo é de R$ 836.684,68.

3. Vieram os autos instruídos com o parecer jurídico de fls. 03/05, no qual se concluiu que:

Por fim, é de ser afirmado que no quadro constitucional vigente não há dúvidas que ao Chefe do Poder Executivo é conferida a iniciativa legislativa reservada em matéria orçamentária, abrangendo inclusive a disciplina do processo orçamentário em todas as suas fases.

Ante o exposto, opinamos no sentido de que é possível a modificação da lei orçamentária aprovada e em plena execução, desde que a proposta observe a competência privativa, atribuída pela lei maior ao Chefe do Poder Executivo, fazendo com que somente o Prefeito Municipal poderá dar início ao processo legislativo que tenha como objeto a alteração da LOA.

4. Inicialmente, por meio do Despacho nº 534/2015 - GABVJ (fl. 06) foram os autos encaminhados à Divisão de Documentação e Biblioteca, no intuito de que esta informasse a existência de resolução/acórdão respondendo matéria semelhante.

5. De conformidade com Despacho nº 053/2015 (fl. 09), a Divisão de Documentação e Biblioteca informou que não há resolução editada por este Tribunal que atenda aos questionamentos constantes nos autos, porém, foram anexadas as ementas dos atos relacionados ao tema abordado: alteração na Lei Orçamentária para adequação do valor do Duodécimo ao informado na certidão do TCM (fls. 07/08).

6. Por meio do Despacho nº 582/15 - GABVJ (fls. 09, verso), esta relatoria remeteu os autos à Secretaria de Contas de Governo, para análise técnica do feito, nos termos regimentalmente definidos.

I - DA MANIFESTAÇÃO DA SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO

7. Encaminhados os autos à Secretaria de Contas de Governo, esta exarou o Despacho nº 1100/2015 (fls. 22/33) manifestando nos seguintes termos:

Do acima exposto, esta Secretaria, quanto aos questionamentos formulados pelo consulente, sem prejuízo de entendimento diverso, se manifesta no sentido de que não há possibilidade de a LOA de 2015 ser modificada com o intuito de alterar a estimativa de receita e despesa para o valor de R$ 836.684,68, visto que não há tanto na Constituição Federal de 1988 como na Lei nº 4320 /64, dispositivo que contenha referida permissibilidade, visto que as alterações na LOA com execução em curso, somente podem ser realizadas por meio de abertura de créditos adicionais ou por meio de transposição, remanejamento, transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, com prévia autorização legislativa, segundo o artigo 165,

§ 8º e artigo 167, V e VI, todos da Constituição Federal de 1988.

Contudo, recomenda-se ao Presidente da Câmara Municipal que diligencie junto ao Prefeito Municipal no sentido de que o mesmo realize a abertura de créditos orçamentários por meio de decreto executivo, caso o limite autorizado na 2015, não tenha se esgotado, na forma prevista nos artigos 165 e 167, V da Constituição Federal de 1988 e artigos 40 a 46 da Lei nº 4320 /64.

Verificado o fim do limite previsto na LOA de 2015 do Município de Ouro Verde para a abertura de créditos suplementares, recomenda-se ao Presidente da Câmara Municipal que o mesmo pleiteie junto ao Chefe do Poder Executivo Municipal o encaminhamento de Projeto de Lei na mesma hierarquia/modalidade da LOA de 2015 a Câmara do Município de Ouro Verde que autorize a abertura de créditos adicionais suplementares, visto que é de iniciativa do Prefeito Municipal a edição de decretos executivos e as leis referentes a orçamento, conforme o artigo 61,

§ 1º, inciso II, alínea b, artigo 84, inciso XXIII e artigo 165, incisos I, II, III, todos da Constituição da Republica/88 e artigo 42 da Lei Federal nº 4.320 /64.

Em caso de negativa do Prefeito de realização das providências acima elencadas devem ser adotadas pelo Poder Legislativo Municipal medidas junto ao Poder Judiciário/Ministério Público do Município de Ouro Verde bem como comunicado a esta Corte de Contas.

De outro tanto, sugere-se o encaminhamento dos autos a Secretaria de Contas Mensais de Gestão para manifestação quanto ao valor do duodécimo do Poder Legislativo do Município de Ouro Verde, visto que a alteração da LOA (crédito suplementar), caso ocorra, será baseada em certidão emitida por este Tribunal, conforme asseverado às fls. 1/2 pelo Presidente da Câmara do Município em epígrafe.

8. Encaminhados os autos a esta relatoria, entendeu-se que, em se tratando de processo de consulta, a análise deve ser realizada em "tese" sem se adentrar, concretamente, no questionamento formulado, cogitando hipóteses fáticas que extrapolam o objetivo dos processos desta natureza, conforme estabelece o

§ 3º do artigo 31 da LOTCM.

9. Assim, observa-se que o questionamento formulado pelo consulente em vários momentos descreve situações fáticas e, partindo destas informações a Secretaria Especializada posicionou-se, no Despacho nº 1100/2015, de modo a analisar os termos da consulta de forma concreta.

10. Por outro lado cabe salientar que embora algumas das consultas que chegam a esta Corte de Contas abordem situações concretas é possível que a análise fique adstrita á tese jurídica que emerge dos fatos descritos nos questionamentos.

11. Diante disto, através do Despacho nº 661/15 (fls. 34/37), esta relatoria determinou o retorno dos autos à Unidade Técnica com o intuito de que seja realizada a análise estrita dos questionamentos formulados pelo consulente, e com abordagem "em tese", sem que sejam tratadas as situações fáticas descritas na consulta.

12. Por fim, entendeu-se que é possível à Unidade Técnica abordar de forma conclusiva os questionamentos formulados, mediante a emissão de Certificado, já que o consulta, em si, não aborda o valor do duodécimo, tornando-se dispensável o encaminhamento dos autos à Secretaria de Contas Mensais de Gestão.

13. Retornados os autos à Secretaria de Contas de Governo, foi exarado o Certificado nº 731/15 (fls. 38/42), nos seguintes termos:

Assim, quanto à consulta formulada às fls. 1/2, esta Secretaria, se manifesta, em tese, nos seguintes termos:

01. Há legalidade e possibilidade de a Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2015, ser modificada de forma a trazer na estimativa de receita e despesa o valor de R$ 836.684,68.

De início, vale destacar que o ordenamento jurídico brasileiro, em especial a Constituição Federal de 1988, Lei nº 4320 /64, Lei Complementar nº 101 /00 e Manual de Demonstrativos Fiscais não prevê modificação de estimativa de receita de LOA, que já percorreu todo o processo legislativo, com execução já iniciada.

As modificações na LOA com execução em curso, somente podem ser realizadas por meio de abertura de créditos adicionais ou por meio de transposição, remanejamento, transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, com prévia autorização legislativa, segundo o artigo 165,

§ 8º e artigo 167, V e VI, todos da Constituição Federal de

1988.

Conforme o Manual de Demonstrativos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional - STN - 6º Edição (Balanço Orçamentário) a previsão inicial da LOA, permanece inalterada durante todo o exercício:

"PREVISÃO INICIAL Essa coluna identifica os valores da previsão inicial das receitas, constantes na Lei Orçamentária Anual. Os valores registrados nessa coluna permanecerão inalterados durante todo o exercício, pois deverão refletir a posição inicial do orçamento constante da Lei Orçamentária Anual. PREVISÃO ATUALIZADA (a) Essa coluna identifica os valores da previsão atualizada das receitas para o exercício de referência, que deverão refletir a parcela da reestimativa da receita utilizada para abertura de créditos adicionais, as novas naturezas de receita não previstas na LOA e o remanejamento entre naturezas de receita. Se não ocorrer nenhum dos eventos mencionados, a coluna da previsão atualizada deverá identificar os mesmos valores da coluna previsão inicial."

02. Em caso afirmativo, qual o procedimento a ser observado para a modificação, através de lei na mesma modalidade que aprovou a LOA 2015 ou mediante Decreto.

Considerando-se que as alterações na LOA, com execução em curso, somente são realizadas nas formas alinhavadas no item anterior, cumpre anotar que os créditos adicionais classificam-se em suplementares, especiais e extraordinários, consoante artigo 41, da Lei nº 4320 /64.

A abertura de créditos adicionais suplementares, destinados a reforço de dotação orçamentária (artigo 41, I da Lei nº 4320 /64) observa o previsto nos artigos 165 e 167, V da Constituição Federal de 1988 e artigos 40 a 46 da Lei nº 4320 /64, podendo ser realizada por meio de decreto executivo, caso a Lei Orçamentária Anual - LOA contenha autorização nesse sentido (artigo 165,

§ 8º da CF/88), e o limite autorizado na LOA, não tenha se esgotado.

Ocorrendo o fim do limite para a abertura de créditos adicionais previsto na LOA ou caso não exista dispositivo na mencionada Lei referente a supracitados créditos, deve ser realizado o encaminhamento de Projeto de Lei na mesma hierarquia/modalidade da LOA à Câmara Municipal para a abertura dos mesmos (autorização legislativa).

Ademais, a abertura dos créditos adicionais suplementares depende da indicação dos recursos disponíveis que sustentarão os respectivos créditos e será precedido de exposição justificativa.

Os Créditos Adicionais especiais destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica (artigo 41, II da Lei nº 4320 /64) apenas são abertos por meio de decreto do Poder Executivo, após prévia autorização legislativa em Lei, com a indicação dos recursos que irão suportar os referidos créditos e precedida de exposição justificativa, em atendimentos aos ditames dos artigos 165,

§ 8º e 167, V da Constituição Federal de 1988 e artigos 40 a 46 da Lei nº 4320 /64.

No tocante aos créditos adicionais extraordinários, destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública (artigo 41, III da Lei nº 4320 /64), verifica-se sua abertura por meio de decreto do Poder Executivo que dará conhecimento ao Poder Legislativo, conforme artigo 44 da Lei nº 4320 /64.

Por oportuno, vale mencionar o quadro exemplificativo apresentado no artigo (Créditos Adicionais - Lei nº 4320 /64, artigos 40 a 46), elaborado pelo Senhor Fernando Lima Gama Junior, Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União em Mato Grosso, retirado da internet, que consigna:

Créditos suplementares Créditos especiais Créditos extraordinários

Reforço de dotação orçamentária que se Atender a despesas não contempladas no Atender despesas

tornou insuficiente orçamento imprevistas e urgentes.

Depende de prévia autorização na LOA ou em lei especial Depende de prévia autorização em lei especial Independe de prévia autorização em lei especial, podendo ser autorizado por medida provisória, no caso da União e de estados e municípios que possuem esse instrumento normativo, e por meio, de decreto do Poder Executivo, nos demais casos.

Aberto por decreto do Poder Executivo Aberto por decreto do Poder Executivo Aberto por decreto do Poder Executivo

Obrigatória a indicação de recursos Obrigatória a indicação de recursos Independe de indicação de recursos

Vigência dentro do exercício financeiro Vigência em regra no exercício em que for aberto Vigência em regra no exercício em que for aberto

Não podem ser reabertos no exercício subsequente Podem ser reabertos no exercício seguinte, desde que o ato de autorização tenha sido promulgado nos últimos quatro meses do exercício. Podem ser reabertos no exercício seguinte, desde que o ato de autorização tenha sido promulgado nos últimos quatro meses do exercício.

Ainda, a modificação da LOA, em curso pode ser realizada por meio de transposição, remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, mediante prévia autorização legislativa, conforme artigo 167, VI da Constituição Federal de 1988, com a exceção prevista no artigo 167,

§ 5º da CF/88.

03. A iniciativa da modificação, por Lei ou decreto, é de competência do Executivo Municipal ou do Legislativo Municipal.

Compete ao Prefeito Municipal a edição de leis referentes a orçamento, bem como a edição de decretos executivos, conforme previsto no artigo 61,

§ 1º, inciso II, alínea b, artigo 84, inciso XXIII e artigo 165, incisos I, II, III, todos da Constituição Federal de 1988 e artigo 42 da Lei nº 4320 /64.

Assim, é atribuição Prefeito, encaminhar o projeto da LOA ao Poder Legislativo, que fará devido exame e acréscimos por meio de emendas culminando no autógrafo de lei, o qual é remetido ao Chefe do Poder Executivo, para sanção ou veto.

Se há previsão na LOA de créditos adicionais suplementares é de competência do Prefeito, expedir decretos executivos para sua abertura (artigo 165,

§ 8º da CF/88 e artigo42 da Lei nº 4320 /64).

Em não existindo previsão na Lei Orçamentária Anual quanto a créditos adicionais suplementares ou esgotado sua autorização na supracitada Lei, cabe ao Prefeito encaminhar ao Poder Legislativo projeto de Lei e após o processo legislativo, que finaliza com a sanção ou veto do autografo, o Chefe do Poder Executivo Municipal, deve abrir créditos suplementares por meio de decreto executivo.

Cumpre registrar que em se tratando de créditos especiais estes não podem ter previsão na LOA, devendo ter sua criação por meio de lei e após o fim do processo legislativo realizar a abertura por meio de decreto executivo conforme prevê o artigo 42 da Lei nº 4320 /64.

Quanto aos créditos adicionais extraordinários cabe o cumprimento do insculpido no artigo 44 da Lei nº 4320 /64 e artigo 167,

§ 3º da Constituição Federal de 1988.

No que se refere a transposição, remanejamento, transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, deve ser atendido o disposto no artigo 167, VI da Constituição Federal de 1988.

II - DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

14. O Ministério Público de Contas, por meio do Parecer nº 6895/2015 (fls. 44/52), corroborou o entendimento da Unidade Técnica, nos seguintes termos:

Preliminarmente, esclareça-se que o presente questionamento versa sobre fato concreto, ou seja, indaga o Presidente da Câmara Municipal de Ouro Verde se é possível alterar a Lei Orçamentária Anual, relativa ao exercício de 2015 - Lei nº 728 /14 (fls. 17 /21) e, portanto, em execução, de forma a retificar o valor constante na estimativa de receita e despesa (R$ 730.754,59) para consignar ali o valor de R$ 836.684,68, com base em certidão emitida por este Tribunal, que informa o valor do duodécimo a ser repassado pelo Executivo ao Legislativo.

Nesse contexto, oferecer uma resposta abordando os aspectos específicos do caso concreto fugiria ao escopo conferido à consulta, que, formulada nos termos em que o foi, sequer poderia ser conhecida, por força do disposto no artigo 32 da Lei Estadual nº 15.958 /07.

Entretanto, é possível se extrair do questionamento a tese a ser estudada, o que viabiliza a atuação orientadora do controle externo. Ademais, a manifestação acerca da matéria não constituirá apreciação de eventual fato ou caso concreto.

Frise-se, por relevante, que as dúvidas suscitadas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de competência deste Tribunal somente podem ser elididas quando versarem sobre questão em tese, consoante dispõe o artigo 31,

§ 3º da referida legislação. Nesse sentido, tem-se o que adiante se expõe.

A programação orçamentária é formalmente aprovada em lei e, portanto, somente outra lei pode alterá-la, tal como dispõe o artigo 2º, do Decreto-Lei nº 4657 /42 - Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.

As leis orçamentárias, conquanto sejam leis ordinárias, têm tramitação especial, com prazos para envio e recebimento pelos poderes envolvidos (artigo 165,

§ 9º, CF).

Projetos de lei podem ser alteradas tanto pelo Poder Legislativo, por meio de emendas parlamentares, como por meio de mensagem do Poder Executivo, na forma estabelecida no artigo 166 da Constituição Federal .

As emendas também são possíveis no caso de erro ou omissão no texto do projeto de lei orçamentária ou se estiverem relacionadas com o próprio texto do projeto (artigo 166,

§ 3º, III, "a", CF), ou seja, quando não envolverem recursos financeiros.

Uma vez aprovadas, contudo, as leis orçamentárias não podem mais ser alteradas por iniciativa parlamentar, ou seja, os parlamentares não podem, por sua iniciativa, alterar o PPA. LDO e LOA em vigor.

Segundo Deusvaldo Carvalho:

É importante esclarecer que depois de aprovada a LOA, durante sua execução, o Executivo pode apresentar projeto de lei solicitando sua modificação - inteligência do

§ 3º do artigo 166 da CF.

Caso seja enviado algum projeto de lei do Executivo ao CN solicitando alteração da LOA, tais alterações devem seguir as mesmas regras estabelecidas pelo artigo 167,

§ 4º, da Constituição Federal , compatibilidade com o PPA, LDO etc.²(grifei)

Como as leis orçamentárias devem ter iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (artigo 84, III c/c o artigo 165, ambos da CF/86), uma vez aprovadas, elas só podem ser alteradas também por iniciativa do Chefe do Executivo. Portanto, não há emenda parlamentar a Lei orçamentária em vigor.

Nesse contexto e tendo-se que a LOA, como as demais leis do nosso ordenamento jurídico, são passíveis de alteração (artigo 2º, Decreto-Lei nº 4657 /42 - LINDB), não sendo, assim, imodificáveis, inexiste, em princípio, qualquer ofensa à segurança jurídica quando há modificação no quantum nela prevista.

Assim, caso a despesa fixada na lei orçamentária não se enquadre nas necessidades daquele Poder Legislativo, a Lei Orçamentária Anual poderá se adequar à nova situação, mas sempre respeitando o limite fixado no artigo 29-A, da CF/88, que é variável de acordo com o número de habitantes do Município.

Por meio de sua Consultoria Técnica, em novembro de 2010, o Tribunal de Contas do Mato Grosso publicou a 2º edição (revista e ampliada) das "Perguntas Frequentes e Respostas os Jurisdicionados" explicando:

"(...) 21. No decorrer do exercício, o orçamento da Câmara Municipal pode ser aumentado? Sim. Caso o valor autorizado para gastos da Câmara Municipal não seja suficiente para atender às suas necessidades de manutenção, o seu orçamento poderá ser aumentado, desde que, no total, não exceda o limite constitucional de gastos", (grifei)

Dentre outras, a subestimação da receita é considerada uma distorção orçamentária e, como tal, pode autorizar alteração na LOA, inclusive durante a execução do orçamento (exercício financeiro), visto que, repita-se, a Lei Orçamentária não é uma peça inalterável. De igual modo, não é, pois, imutável o valor do duodécimo. Todavia, o total da despesa do Poder Legislativo Municipal deve respeitar o limite constitucional fixado no artigo 29-A.

Tais alterações ou modificações do orçamento são possíveis através da abertura de créditos adicionais, como instrumentos de ajustes orçamentários, que visam à correção de falhas de planejamento da lei orçamentária e das reestimativas das receitas.

Pelas atuais regras da Lei Complementar nº 101 /00 - LRF, conforme previsto no

§ 1º do artigo 12, no qual se estabelece que a reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal, é possível haver aumento total da despesa mediante emendas do Poder Legislativo ao Projeto de Lei da LOA.

A Lei Fiscal reforça e confirma a inteligência do artigo 166,

§ 3º, III, a, da Constituição Federal no sentido de que é dado ao parlamento alterar a receita prevista pelo Executivo. Tal possibilidade, entretanto, assim como as prescritas pelo artigo 166, da Constituição Federal quanto aos parlamentares, circunscrevem-se ao processo legislativo e, assim, somente por emenda ao projeto de Lei.

Para Flavio C. de Toledo e Sérgio Ciquera Rossi:

De todo modo, na exposição de motivos à emenda será demonstrado, com rigor técnico, o equívoco dos orçamentistas, quer para mais, quer para menos. Essa reestimativa fica, hoje, mais facilitada; há bastante tempo para que possa ser elaborada, pois o Legislativo receberá estudos sobre a receita trinta dias antes do prazo final para encaminhamento das propostas parciais de orçamento (§ 3º do artigo em comentário), (grifei)

Segundo Afonso Gomes Aguiar, em Lei de Responsabilidade Fiscal, Questões Práticas:

58. Pode o Poder Legislativo reestimar a receita, por ocasião da discussão e aprovação da LOA?

3. Lei de Responsabilidade Fiscal, Comentada Artigo por Artigo, 3º Edição, revista e atualizada, 2005, Editora NDJ, p. 119.

R - Em princípio, não. Ressalva-se, contudo, a hipótese da retificação de erro ou omissão de ordem técnica ou legal (artigo 12,

§ 1º, LRF). Porém, diz a Constituição Federal que podem ser apresentadas emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual, desde que: "I - sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotação para pessoal e seus encargos; b) serviços da dívida; e

c) transferências tributárias constitucionais para os Estados, Municípios e o Distrito Federal; III - sejam correlacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; b) com os dispositivos do texto do projeto de lei". Apesar da possibilidade da apresentação de Emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual pelo Legislativo, observa-se do texto constitucional que delas jamais originarão o aumento do valor estimado na receita, visto que os recursos apontados para socorrerem os propósitos dessas Emendas decorrem da anulação parcial ou total de dotações previstas no referido Projeto (artigo 166,

§ 3º, CF), (grifei)

Portanto, se na apreciação do orçamento pelo Legislativo for verificada a presença de erro ou omissão de ordem técnica ou legal, será possível haver reestimativa de receita, para fins de corrigir o equívoco.

Não é possível, contudo, alteração fundamentada em discordância subjetiva quanto aos valores estimados pelo Executivo, adentrando-se no mérito da previsão. Eis, portanto, mais um motivo para que o estudo técnico da estimativa das receitas seja realizado com a máxima precisão possível, até porque, via de regra, não há reexame do cálculo. Se assim não fosse, haveria insegurança extrema, sendo possível haver alterações a qualquer momento. Aliás, mesmo na hipótese de reestimativa da receita, corrige-se o vício respeitando-se a previsão inicial, o que significa que, a rigor, não chega a haver alteração material da estimativa inicial, mas apenas eliminação de eventual equívoco posteriormente detectado.

A propósito, vejam-se decisões do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso:

Câmara Municipal. Despesas. Limite. Gasto total. Orçamento. Possibilidade de aumento ou redução do orçamento em execução, observado o limite constitucional;

1) O orçamento da Câmara Municipal poderá ser alterado durante sua execução, tanto para mais quanto para menos.

2) O aumento poderá ocorrer, mediante abertura de créditos adicionais, nas situações em que o valor fixado inicialmente no orçamento seja inferior ao limite constitucional e em quantidade insuficiente para atender às necessidades do órgão. Para tanto, deverá ser justificado e comprovado mediante apresentação, ao Executivo, de relatório pormenorizado da receita e de todas as despesas do Legislativo.

4. Lei de Responsabilidade Fiscal, Questões Práticas, (Lei Complementar nº 101 /00), Editora Fórum, Belo Horizonte, 2004, p. 76.

5. Resolução de Consulta nº 17 /2008 (DOE 12/06/2008 e Acórdão nº 2.987 /2006 (DOE 09/01/2007).

Câmara Municipal. Despesas. Limite. Gasto total. Orçamento. Impossibilidade de aumentar o orçamento com base em receita arrecada no exercício.

Caso o orçamento da Câmara Municipal tenha sido subestimado a ponto de inviabilizar o seu funcionamento norma, poderá haver suplementação, desde que não exceda o limite constitucional. A ocorrência de aumento de arrecadação durante o exercício não autoriza o aumento do valor do duodécimo fixado no orçamento, pois a base para o repasse é composta de receitas efetivamente arrecadadas no exercício anterior. 6

Câmara Municipal. Despesas. Limite. Gasto total. Orçamento. Possibilidade de estabelecimento de valor inferior ao limite constitucional.

Os percentuais fixados pelos incisos do artigo 29-A da Constituição Federal constituem limites que não deverão ser ultrapassados, não significando autorização para gastos desnecessários por parte do Legislativo Municipal. Os valores fixados para os repasses poderão. Inclusive, ser inferiores aos limites estabelecidos no referido artigo constitucional, desde que suficientes para custear a manutenção dos serviços da Câmara.7 (grifei)

Dispõe a Constituição Federal :

Art. 29-A O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no

§ 5º do artigo 153 e nos artigos 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:

(...)

§ 2º Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal;

I - Efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;

II - Não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou

III - Enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária, (grifei)

Dessume-se do referido preceptivo constitucional que o Legislativo "não tem direito" ao limite máximo ali fixado e sim ao que fora fixado na Lei Orçamentária, que, por seu turno, há de respeitar o teto do artigo 29-A, podendo, entretanto, ser a ele inferior.

Não há, pois, na Constituição Federal , direito adquirido da Câmara ao limite do artigo 29-A, configurando-se este como valor máximo das despesas do Poder Legislativo. Tanto que apenas configurará crime de responsabilidade do Prefeito Municipal efetuar repasse que supere os limites ali definidos, atrasá-lo ou enviá-lo a menor em relação a proporção fixada na Lei Orçamentária, nos termos de seu

§ 2º, incisos I a III, respectivamente.

Nesse sentido, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso já se pronunciou, mediante o Acórdão nº 2987 /06 e Resolução nº 17 /08, nos seguintes termos:

6. Acórdão nº 1.785 /2001 (DOE 09/11/2001).

7. Acórdão nº 956 /2002 (DOE 20/06/2000).

Orçamento abaixo do limite de gasto total - pode ser aumentado até o limite, desde que comprovado que o orçamento é insuficiente para atender suas necessidades. Câmara não tem direito ao limite!

A obrigatoriedade é que o orçamento e as despesas não superem o limite constitucional, o que não representa autorização para gastos desnecessários.

Os valores fixados para repasse podem ser inferiores ao limite, desde que suficientes para custear a manutenção do Legislativo Municipal.

Não há previsão constitucional de direito adquirido da Câmara em relação ao limite. A Câmara tem direito adquirido ao orçamento, desde que em conformidade com o limite. 8(grifei)

Em consulta sobre a adequação do repasse de duodécimo face à alteração do orçamento inicial, através do excesso de arrecadação, respondeu o referido Tribunal:

Quanto à adequação do repasse, diante da alteração do orçamento, é preciso esclarecer ao consulente, que os percentuais fixados através dos incisos do artigo 29-A. da CF. funcionam apenas como limites que não deverão ser ultrapassados, não significando autorização para gastos do Legislativo Municipal. Entendo, inclusive, que poderão ser fixados percentuais inferiores aos mencionados, se estes forem suficientes para custear os gastos referentes à manutenção da Câmara. 9 (grifei)

De tudo quanto se expôs, infere-se que, não obstante as possibilidades acima descritas de alteração do orçamento em execução quanto ao valor destinado ao Legislativo, imprescindível que, havendo recursos financeiros para tanto e rigorosa observância ao insuperável limite imposto pelo artigo 29-A da CF, seja demonstrado materialmente que o valor repassado não é suficiente para custear a manutenção da Câmara Municipal.

Isso posto, opina este Órgão Ministerial:

1. Preliminarmente, pelo conhecimento da presente Consulta, com as ressalvas apostas na presente manifestação acerca da apreciação da matéria, em tese;

2. No mérito, por esclarecer que:

2.1. As alterações no projeto de LOA municipal devem se processar por meio de emendas dos Vereadores durante o processo legislativo, nos termos do artigo 166,

§ 3º, da Constituição Federal , com observância do Regimento Interno da Câmara Municipal e, com base no artigo 12,

§ 1º, da Lei Complementar nº 101 /00, tratando-se de reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo quando comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal;

2.2. As alterações ou modificações na Lei Orçamentária Anual durante a execução orçamentária são possíveis por iniciativa do Chefe do Poder

8.2.1 8[PDF] LimitesConstitucionaiseGestãoOrçamentária. www.tce.mt.gov.br/conteudo/download.

9. Processo nº 9.973-0/2001/Consulta.Relator:Conselheiro Valter Albano Sessão de Julgamento: 09.05.2002 - ACÓRDÃO Nº 965/2002.

Executivo, nos termos do artigo 84, III c/c o artigo 165 da Constituição Federal , observados os critérios estabelecidos no artigo 166 da Lei Magna, podendo o aumento ocorrer mediante abertura de créditos adicionais, autorizados por Lei e abertos por decreto executivo, nos termos do artigo 42, da Lei nº 4.320 /64.

15. É o Relatório.

DA PROPOSTA DE DECISÃO

I - DOS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE

16. Preliminarmente, verifica-se que a presente consulta atende aos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal, vez que: a) o consulente possui legitimidade ativa; b) contém a indicação precisa do seu objeto: c) foi instruída com o parecer jurídico do órgão de assessoria técnica da autoridade consulente; e d) está compreendida no rol de competência deste Tribunal.

17. Ademais, constata-se que, embora a consulta aborde situações concretas, é possível que a análise fique adstrita à tese jurídica que emerge dos fatos descritos nos questionamentos.

18. Diante do exposto, esta relatoria manifesta-se pelo conhecimento da presente consulta, passando à análise meritória do feito.

II - DO MÉRITO

19. Com relação ao mérito, esta relatoria não encontrou razões de ordem técnica ou jurídica para divergir do entendimento manifestado pela Secretaria de Contas de Governo e pelo Ministério Público de Contas.

20. Conforme bem exposto pelo Ministério Público de Contas, durante o processo legislativo, a Lei Orçamentária Anual pode sofrer alteração por parte do Poder Legislativo através de emendas parlamentares, desde que atendidas as disposições previstas no artigo 166,

§ 3º da CF, in verbis:

§ 3º As emendas ao projeto de Lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a Lei de diretrizes orçamentárias;

II - Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - Sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de Lei.

21. Todavia, uma vez aprovadas, as Leis orçamentárias não podem mais sofrer alterações por iniciativa parlamentar, ou seja, estando o orçamento do exercício já em execução, eventuais alterações somente serão possíveis através da abertura de créditos adicionais ou por meio de transposição, remanejamento, transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, com prévia autorização legislativa, nos termos dos artigos 165,

§ 8º e 167, V e VI, da Constituição Federal , senão vejamos:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

§ 8º A Lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da Lei.

Art. 167. São vedados:

V - A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

22. Assim, a abertura de créditos adicionais necessitam de prévia autorização legislativa através de Lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, devendo a abertura se dar através de decreto do Executivo, mediante exposição justificativa e indicação da origem dos recursos correspondentes, nos termos da Lei 4.320 /64:

Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.

Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.

Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.

23. Diante de todo o exposto, amparado na fundamentação supra, e corroborando as manifestações da Secretaria de Controle Externo e do Ministério Público de Contas, nos termos do artigo 85,

§ 1º da Lei 15.958 /2007, com Redação acrescida pela Lei 17.288 /2011, artigo 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resolução Administrativa nº 232 /2011, cujo artigo 6º, IV foi disciplinado pela Portaria nº 557/2011, proponho que o Tribunal Pleno adote a minuta de Acórdão Consulta que submeto à sua deliberação.

24. É a Proposta de Decisão.

Gabinete do Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo, Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, aos 08 de março de 2016.

VASCO C. A. JAMBO

Conselheiro Substituto

Relator

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Atos que alteram, regulamentam ou revogam este Acórdão Consulta:

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Atos que são alterados, regulamentados ou revogados por este Acórdão Consulta:

Nenhum Ato.