Texto vigenteTCMGO · GO

Acórdão Consulta nº 33/2012

CONSULTA. SUPLEMENTAÇÃO DE CRÉDITO NO ORÇAMENTO VIGENTE, FOLHA DE PAGAMENTO DE SERVIDORES. EMPENHO SEM AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. IMPOSSIBILIDADE. DETERMINAÇÕES. ARQUIVAMENTO.

As marcações no texto indicam a vigência de cada trecho:(redação dada / incluído pela norma citada)(revogado) = trecho sem vigência

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 33, DE 10 DE DEZEMBRO DE 2012.

Processo nº : 00150/12

Município: São Miguel do Araguaia

Órgão: Prefeitura Municipal

Assunto: Consulta acerca da legalidade e possibilidade de se empenhar a folha de pagamento dos servidores sem autorização legislativa.

Responsável: Ademir Cardoso dos Santos

CPF nº : 136.760.161-49

Relator: Conselheiro Substituto Irany Júnior

CONSULTA. SUPLEMENTAÇÃO DE CRÉDITO NO ORÇAMENTO VIGENTE, FOLHA DE PAGAMENTO DE SERVIDORES. EMPENHO SEM AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. IMPOSSIBILIDADE. DETERMINAÇÕES. ARQUIVAMENTO.

1. Não é possível empenhar a despesa de folha de pagamento de servidores sem autorização legislativa, tendo em vista os seguintes contornos;

2. O orçamento é matéria reservada a lei específica, na forma do artigo 165, III da Constituição Federal ;

3. A autorização legislativa é indispensável à realização de despesa orçamentária, ao teor do artigo 42 da Lei 4320 /64, a qual foi recepcionada pela Constituição com status de lei complementar;

4. A natureza dos recursos utilizáveis para fins de suplementação orçamentária deve atender ao artigo 43 da Lei nº 4320 /64;

5. Situação que obrigue adequar a despesa aos limites do artigo 19 da LRF dificulta, quando não impede, a utilização da faculdade de suplementação autorizada no artigo 7º, I, da Lei nº 4320 /64;

6. Realizar ou ordenar a realização de despesas não autorizadas por lei, ou em desacordo com as normas financeiras pertinentes configura crime capitulado no artigo 1º, V do Decreto-Lei nº 2012 /67;

7 . Não compete ao TCM interferir na administração e na atividade específica dos Poderes Municipais, violando o mérito do ato administrativo, como na hipótese de negativa de autorização, pelo Poder Legislativo, para suplementação de despesa;

8 . Utilizado o limite de suplementação autorizado na Lei Orçamentária Anual, nova suplementação exige autorização legislativa específica, respeitadas as vedações e imposições constitucionais e legais;

9. Determinações.

Trata-se de Consulta formulada pelo senhor Ademir Cardoso dos Santos, Prefeito Municipal de São Miguel do Araguaia, datada de 26/12/2011, com os seguintes questionamentos:

a) seria possível fazer empenho da despesa de folha de pagamento dos servidores sem autorização legislativa?

b) não sendo possível, qual medida legal poderia ser tomada pelo gestor?

2. Vistos, relatados e discutidos os presentes autos acordam os Conselheiros integrantes do Pleno do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, nos termos da Proposta de Decisão nº 0682/2012-GCSICJ do Conselheiro Substituto Irany Júnior, Relator, para:

I - CONHECER da presente Consulta, que preenche os pressupostos do artigo 31 da Lei nº 15.958 /2007;

II - RESPONDER ao Consulente, em decorrência do enfrentamento do mérito, que não é possível empenhar a despesa de folha de pagamento de servidores sem autorização legislativa, tendo em vista os seguintes contornos:

a) o orçamento é matéria reservada a lei específica, na forma do artigo 165, III da Constituição Federal ;

b) a autorização legislativa é indispensável à realização de despesa orçamentária, ao teor do artigo 42 da Lei 4320 /64¹, a qual foi recepcionada pela Constituição com status de lei complementar;

c) a violação da regra estipulada acima configura inconstitucionalidade e ilegalidade;

d) a natureza dos recursos utilizáveis para fins de suplementação orçamentária deve atender aos preceitos do artigo 43 da Lei nº 4320 /64²;

e) eventual situação que demande necessidade de adequação da despesa aos limites do artigo 19 da LRF dificulta, quando não impede, a utilização da faculdade de suplementação autorizada no artigo 7º, I, da Lei nº 4320 /64;

f) realizar ou ordenar a realização de despesas não autorizadas por lei, ou em desacordo com as normas financeiras pertinentes configura delito penal de ação pública incondicionada capitulado no artigo 1º, V do Decreto-Lei nº 2012 /67;

g) não compete a esta Corte de Contas interferir na administração e na atividade específica dos Poderes Municipais, notadamente se a interferência for passível de violação do mérito do ato administrativo, como na hipótese de negativa de autorização, pelo Poder Legislativo, para suplementação de despesa;

h) a existência de limite autorizado, na Lei Orçamentária, para suplementação mediante decreto, é apenas um dos requisitos a serem observados para realizar despesa. Utilizado tal limite, nova suplementação demanda autorização legislativa especifica, respeitadas as vedações e imposições constitucionais e legais;

¹Art. 42 Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto do executivo.

²Art. 43 A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.

§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

II - os provenientes de excesso de arrecadação;

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;

IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ajuda, saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas.

§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.

§ 4º Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

III - ENCAMINHAR ao Consulente cópias do Acórdão, do Relatório e Proposta de Decisão que o fundamenta, nos termos da Lei nº 15.958 /2007 e do Regimento Interno;

IV - DETERMINAR a publicação do Acórdão, nos termos do artigo 101 da Lei nº 15.958 /2007, para que surta os efeitos legais necessários;

V - DETERMINAR que, depois de cumpridas as demais formalidades de praxe, sejam os presentes autos arquivados.

3. À Superintendência de Secretaria para as providências cabíveis.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia.

MARIA TEREZA F. GARRIDO

Presidente Conselheira

PAULO MIRANDA ORTEGAL

Conselheiro

JOSSIVANI DE OLIVEIRA

Conselheiro Votantes:

SEBASTIÃO MONTEIRO

Conselheiro

HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Conselheiro

VIRMONDES CRUVINEL

Conselheiro

FRANCISCO JOSÉ RAMOS

Conselheiro

Não Votante:

IRANY CARVALHO JÚNIOR

Conselheiro Substituto (Relator)

Presente:

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 0682/2012 - GCSICJ

Processo nº : 00150/12

Município: São Miguel do Araguaia

Órgão: Prefeitura Municipal

Assunto: Consulta acerca da legalidade e possibilidade de se empenhar a folha de pagamento dos servidores sem autorização legislativa.

Responsável: Ademir Cardoso dos Santos

CPF nº : 136.760.161-49

Relator: Conselheiro Substituto IRANY JÚNIOR

CONSULTA. SUPLEMENTAÇÃO DE CRÉDITO NO ORÇAMENTO VIGENTE. FOLHA DE PAGAMENTO DE SERVIDORES. EMPENHO SEM AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. IMPOSSIBILIDADE. DETERMINAÇÕES. ARQUIVAMENTO.

1. Não é possível empenhar a despesa de folha de pagamento de servidores sem autorização legislativa, tendo em vista os seguintes contornos.

2. O orçamento é matéria reservada a lei específica, na forma do artigo 165, III da Constituição Federal .

4. A natureza dos recursos utilizáveis para fins de suplementação orçamentária deve atender ao artigo 43 da Lei nº 4320 /64.

9. Determinações.

I - RELATÓRIO

Trata-se de Consulta formulada pelo senhor Ademir Cardoso dos Santos, Prefeito Municipal, datada de 26/12/2011, com os seguintes questionamentos (fls. 1):

a) se seria possível fazer empenho da despesa de folha de pagamento dos servidores sem autorização legislativa;

b) não sendo possível, qual medida legal poderia ser tomada pelo gestor?

2. Asseverou a autoridade "que por duas vezes tentou-se a suplementação de crédito através de projetos de leis encaminhados tempestivamente à votação para a Câmara Municipal, os quais foram rejeitados".

3. Alinhavou que "o Município possui recursos financeiros em caixa, inclusive, para a quitação da folha de pagamento do mês de dezembro dos servidores públicos" e "que o salário dos servidores possui natureza alimentar ...".

4. O processo foi Instruído com Parecer Jurídico assinado pelo senhor Ramiro Cézar Silva de Oliveira, inscrito na OAB/GO sob nº 21.886, conforme exigência inserta no artigo 31,

§ 1º da Lei 15.958 /2007, opinando pela possibilidade de realização da despesa, uma vez a lei orçamentária autoriza a suplementação de crédito até o limite nela fixado, conforme artigo 7º, I da Lei 4320 /64 (fls. 02/05).

Manifestações anteriores desta Corte

5. Por meio do Despacho nº 0007/2012-GABICJ, determinei o seguimento dos autos à Divisão de Documentação e Biblioteca, na forma do artigo 134, XV, do Regimento Interno, para busca de manifestações anteriores desta Corte.

6. Aquela Divisão apresentou as seguintes ementas de Resoluções em Consulta adotadas pelo Tribunal:

RC nº 029 /00 - Aporé

EMENTA: Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertas por decreto do Executivo. Não poderá haver suplementação sem autorização do Legislativo.

Impossibilidade de repasse da verba relativa ao duodécimo para o Legislativo, sem a respectiva previsão orçamentária.

Em relação à dotação orçamentária referente aos gastos de natureza emergencial, como na área de saúde, aquisição de medicamentos, despesas com ambulância e nos demais setores da Administração, Educação e Transporte e pagamento de serviços públicos, obter junto ao Legislativo autorização para abertura de créditos.

No caso de haver insuficiência de dotação orçamentária ao Legislativo, não poderá o mesmo fazer suplementação, por ser competência exclusiva do Executivo.

TCM, 12.04.00.

RC nº 099 /00 - Águas Lindas de Goiás

EMENTA: Lei de Responsabilidade Fiscal. Folha de pagamento dos servidores municipais alusiva ao mês de dezembro de 2000. Quitação pelo atual Prefeito, até o último dia do mandato, de todas as folhas empenhadas, exceto se houver suficiente disponibilidade de caixa, em conta especifica, para quitação no exercício seguinte.

Lei Complementar nº 101 /00, artigos 42, 15, 16 e 73: Lei nº 8666 /93, artigo 14; Lei nº 10.028 /00; RN 008 /00.

TCM. 27.12.00

RC nº 066 /00 - Heitoraí

EMENTA: A folha de pagamento do mês de dezembro de 2000 deverá ser quitada pela atual administração, só podendo ser quitada em janeiro de 2001 se for deixado disponibilidade em caixa para a quitação da folha de pagamento de dezembro e do décimo terceiro salário de 2000.

Lei Complementar nº 101 /00 - Lei de Responsabilidade Fiscal; RN 008 /00, artigo 13, § único.

TCM, 23.08.00.

7 . Enviados os autos à Secretaria de Atos de Pessoal, aquela Unidade evidenciou tratar-se de matéria afeta à despesa, o que atrai a competência da Secretaria de Contas Mensais de Gestão (Despacho nº 471 /2012 - fl. 11).

DA MANIFESTAÇÃO CONCLUSIVA DA UNIDADE TÉCNICA

8 . A Secretaria de Constas Mensais de Gestão, por meio do Parecer nº 0004/2012, de 12/11/2012 (fls. 15-18), manifestou-se pela impossibilidade de se realizar empenho de despesa com folha de pagamento de servidores sem autorização legislativa, conforme transcrição:

Nesse contexto, importante observar o conteúdo do caput do artigo 60 da Lei nº 4320 /64 - que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal - inframencionado.

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

Consoante orientação supra, o empenho deve ser prévio, anterior à realização da despesa. Nesse sentido, o autor FERNANDO LIMA GAMA JÚNIOR, em seu livro Fundamentos de Orçamento Público e Direito Financeiro, Ed. Elsevier, pág. 129, considera que "não pode haver, em hipótese alguma, despesa sem prévio empenho, nem empenho sem prévia autorização orçamentária (legislativa)".

Dessa forma, respondendo ao questionamento inicial formulado pelo consulente, não há que se falar em empenho de despesa com folha de pagamento de servidores sem autorização legislativa.

Com relação a segunda indagação apresentada pelo consulente, entende-se que, tendo o Poder Executivo encaminhado Projeto de Suplementação Orçamentária devidamente instruído, indicando fonte, disponibilidade de fonte de recurso, dotações a serem reforçadas, especialmente em se tratando de despesa com salários, não poderia o Poder Legislativo deixar de aprová-lo. Ocorrida a não aprovação, caberia ao Executivo procurar o Poder competente - Judiciário - a fim de dirimir a questão. (grifei)

9. Informou, ainda, que caberia ao Responsável procurar o Poder Judiciário para dirimir a questão.

DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

10. O representante do Ministério Público, utilizando-se do Parecer nº 9058/2012, fundamentou seu posicionamento da seguinte forma (fls. 18/21):

(...)

Assim como os créditos orçamentários iniciais decorrerá da lei, os créditos adicionais suplementares e especiais, instrumentos retificadores do orçamento, não podem prescindir de lei para a sua abertura. Excepcionalmente, admite-se a abertura de créditos adicionais de natureza extraordinária mediante decreto, dispensada a autorização legislativa prévia, submetendo-se posteriormente ao crivo do Poder Legislativo. Contudo, tais créditos somente podem ser abertos para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, conforme artigo 167,

§ 3º, da CR/88:

§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no artigo 62.

Despesas imprevisíveis e urgentes, segundo a orientação interpretativa trazida no próprio dispositivo acima citado, configuram dispêndios extraordinários, que se fazem necessários para o atendimento de demandas decorrentes de situações de exceção, como guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Por óbvio, despesas ordinárias de custeio, como a folha de pagamento, não se enquadram, a princípio, nas referidas situações excepcionais.

Diante desse quadro, a realização de despesas com folha de pagamento sem autorização legislativa configura, em tese, irregularidade, podendo até mesmo configurar crime de responsabilidade, nos termos do artigo 1º, V, do Decreto-Lei 201 /67:

Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:

(...) V - ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes;

Por se tratar de despesas ordinariamente previstas no orçamento, o reforço da dotação deve ser realizado mediante a abertura de créditos suplementares, sendo que, inexistindo previsão na lei orçamentária para suplementação ou já esgotado o limite para tanto, não há alternativa ao chefe do Executivo senão a propositura de lei para autorizar-se a abertura créditos dessa natureza.

Nesse sentido já decidiu o Tribunal de Contas de Minas Gerais:

[Alteração da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. Limite percentual para a abertura de créditos suplementares mediante remanejamento] (...) as realocações de recursos decorrentes de remanejamentos de um órgão para outro ou de uma categoria de programação para outra devem ser previamente autorizadas por lei específica, nos termos do artigo 167, inciso VI, da Constituição da República. E quanto aos créditos suplementares oriundos de recursos provenientes de superávit financeiro, excesso de arrecadação, operação de crédito ou anulação parcial ou total de dotação orçamentária do mesmo órgão e mesma categoria de programação, não existe vedação que os desautorize até o limite estabelecido na própria lei orçamentária. Se tal limite esgotar-se antes do término do exercício, deverão ser solicitadas novas autorizações ou a majoração do limite, verificando-se os reflexos de tais medidas na lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e no plano plurianual (PPA) (Consulta nº 735383. Rei. Cons. Adriene Andrade. Sessão do dia 25/7/2007).

Cumpre destacar que a lei não excetua da exigência de autorização legislativa prévia as despesas relativas a verbas de caráter alimentar. A relevância desses dispêndios deve ser considerada quando do planejamento orçamentário, a fim de se evitar a insuficiência das dotações iniciais, bem como ao longo da execução, promovendo-se o ajustamento das despesas aos saldos orçamentários. (Grifei).

11. Arrematou o MPC opinando que:

a) em princípio, é irregular o empenho de despesa, iniciando-se o procedimento de realização do gasto, sem a devida autorização legislativa;

b) o reforço de dotação consignada na lei orçamentária deve ser realizado mediante a abertura de créditos suplementares, sendo que, inexistindo previsão orçamentária para suplementação ou já esgotado o limite para tanto, cabe ao chefe do Poder Executivo encaminhar projeto de lei à Câmara Municipal com vistas a obter a autorização para a abertura dos créditos dessa natureza.

12. É o Relatório.

II - FUNDAMENTAÇÃO

PRELIMINAR - ADMISSIBILIDADE

13. O artigo 31 da Lei Estadual nº 15.958 /2007³ trata da formulação de consultas a este Tribunal, legitimando para tanto as seguintes autoridades:

"Art. 31. O Tribunal decidirá sobre consultas quanto à dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência, que lhe forem formuladas pelas seguintes autoridades:

I - Governador do Estado, Presidente da Assembleia Legislativa, Presidente de Tribunal, Prefeito ou Presidente da Câmara Municipal;

(...)

§ 1º As consultas devem conter a indicação precisa do seu objeto, ser formuladas articuladamente e instruídas com parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica da autoridade consulente.

§ 2º Cumulativamente com os requisitos do

§ 1º deste artigo, as autoridades referidas nos incisos III e IV deverão demonstrar a pertinência temática da consulta às respectivas áreas de atribuição das instituições que representam.

§ 3º A resposta à consulta a que se refere este artigo tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto."

14. O critério da legitimidade está satisfeito. De igual modo, mesmo tendo noticiado caso concreto, o que feriria o artigo 32? da Lei 15.958 /2007, é possível a manifestação sobre a consulta em tese.

15. A busca feita pela Divisão de Documentação e Biblioteca denotou a inexistência de manifestação prévia sobre o cerne da Consulta, qual seja, empenho de folha de pagamento de servidores sem autorização legislativa, o que autoriza o prosseguimento do feito.

DO PONTO CENTRAL DA CONSULTA

16. A questão trazida pelo Consulente versa basicamente sobre a possibilidade de empenho da despesa de folha de pagamento dos servidores sem autorização legislativa.

17. O Parecer do Consulente argumenta que, pela dicção dos artigos 40, 41 e 42 da Lei 4320 /64? estaria o Chefe do Executivo autorizado previamente, na hipótese aventada, a suplementar o crédito por meio de decreto, até o limite estabelecido na lei orçamentária anual.

³ Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás.

18. Sustenta que tal utilização tem arrimo no artigo 7º, I do citado diploma legal?, que permite abertura de créditos suplementares até determinado limite.

ESPELHO DO MUNICÍPIO QUANTO A DESPESA COM PESSOAL

19. É relevante informar que o município alterou seu Plano Plurianual por meio da Lei Municipal nº 652 , de 23 de dezembro de 2011, registrada neste Tribunal pelo Acórdão nº 2059 /2012 - da 2ª Câmara (Processo 02094/12).

20. As Leis de Diretrizes Orçamentárias (nº 630, de 05.07.2011) e Orçamentária Anual (nº 653, de 29.12.2011), foram ambas, originariamente, declaradas impróprias ao acompanhamento da execução orçamentária no exercício de 2012 (Processo nº 02095/12), decisão modificada em grau de recurso.

21. Cabe transcrever o item 10 do Certificado nº 679/2012, de 26 de abril de 2012, da Secretaria de Contas de Governo, que pode até esclarecer o motivo da negativa de autorização legislativa:

10 - Os gastos previstos com Pessoal correspondem a 63,03% da Receita Corrente Líquida - RCL (previsão LOA), sendo para o Poder Executivo 59,92%, descumprindo o limite máximo de 54% estabelecido no artigo 20, III, "b" da LC nº 101 /00 - LRF, e para o Poder Legislativo 3,11%, assegurando o cumprimento do limite máximo de 6% estabelecido no artigo 20, III, "a" da LC nº 101 /00 - LRF, devendo ser adequado na execução orçamentária do exercício.

22. O alerta deste Tribunal, exarado no Acórdão AC - IM nº 05362/2012, foi mantido no Acórdão AC - IM nº 10755/2012 (Recurso Ordinário), qual seja:

III - ALERTAR que os gastos totais com pessoal correspondem a 63,03% da Receita Corrente Líquida (Previsão da Lei Orçamentária Anual), sendo fixado para o Poder Executivo o percentual de 59,92%, o que descumpre o limite máximo de 54% estabelecido no artigo 20, III "b" da Lei Complementar nº 101 /00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), devendo ser adequado na execução orçamentária do exercício; (destaquei).

?Art. 32 O relator ou o Tribunal não conhecerá de consulta que não atenda aos requisitos do artigo 31 ou verse apenas sobre caso concreto, devendo o processo ser arquivado após comunicação ao consulente.

?Art. 40 São créditos adicionais as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária especifica; e

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

?Art. 7º A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

I - abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43;

23. Vale dizer, o município já ingressou no curso da execução orçamentária agredindo frontalmente dispositivo da Lei de Responsabilidade fiscal e com a obrigação de promover a adequação da despesa com pessoal.

24. Também tramita, nesta Corte, inspeção complexa, determinada pelo Acórdão nº 9569 /12 nos autos do Processo nº 11903/12, com o fito de atender a Requisição do Ministério Público do Estado de Goiás, no Ofício nº 350 /2012-GP, de 31.05.2012, do Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral.

25. Tal inspeção visa fiscalizar o cumprimento do Acórdão AC nº 4867 /10, deste Tribunal, e lastrear o Procedimento Administrativo nº 201200142015, que tramita na 1ª Promotoria de Justiça da Comarca daquela Municipalidade, dadas as notícias de irregularidade envolvendo o quadro local de servidores públicos.

26. Citada Inspeção inaugurou sua fase externa, mediante abertura de vista ao interessado (fl. 22).

27. Este Gabinete, mediante pesquisa de relatórios de despesa com pessoal no município, verificou que os respectivos empenhos estão absolutamente acima do limite prudencial estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal, em que pese, aparentemente, sofrer paulatina redução (fls. 23/25).

DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

28. A Carta Constitucional é clara ao dispor que:

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

(...)

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.

29. A Constituição veda expressamente a realização de despesa que exceda os créditos orçamentários ou adicionais e a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.

30. A situação torna-se crítica porque a hipótese dos autos versa sobre despesa com pessoal, sobre a qual a Constituição estabelece requisitos específicos:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19 , de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19 , de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº de 1998)

31. Pelo texto maior, o poder do gestor foi sensivelmente limitado no tema discutido, praticamente inviabilizando a tomada de decisões discricionárias.

32. Deduz-se, além dos limites da legislação complementar, pelos requisitos do

§ 1º que a simples existência de "recursos financeiros em caixa" não é suficiente a que se realize empenho. A dotação orçamentária deve ser prévia e suficiente e a autorização legislativa deve ser específica na LDO.

DA LEI COMPLEMENTAR Nº 101 /00

33. Trata-se da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece limites para realização de despesas com pessoal e impõe ao administrador o dever de adequá-las a esses limites, mediante adoção de determinadas providências.

34. No

Capítulo IV (Da Despesa Pública),

Seção I (Da Geração da Despesa), a lei estabelece:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos artigos 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se;

I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

(...) (Destacou-se).

35. Vê-se a indispensável estimativa de impacto e a estrita compatibilidade com os instrumentos do planejamento.

36. De outra parle, a Subseção I da LRF trata das despesas obrigatórias de caráter continuado, definindo, no caput do artigo 17:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. (Grifo nosso).

37. A

Seção II, da LRF, traz os contornos da despesa com pessoal, definindo-a, na Subseção I, artigo 18:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

§ 1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".

§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.

38. O artigo 19 , inciso III, limita os gastos do município em 60% da Receita Corrente Líquida, estabelecendo o artigo 20, III, que o Poder Executivo do Município tem como limite para gasto com pessoal 54% da Receita Corrente Líquida.

39. A Subseção II trata do controle da despesa total com pessoal, tendo como grande balizador o artigo 21:

Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:

I - as exigências dos artigos 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do artigo 37 e no

§ 1º do artigo 169 da Constituição;

II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.

Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no artigo 20.

40. Quanto aos limites estipulados no artigo 20 (Despesa sobre Receita Corrente Líquida), os artigos 22 e 23 impõem atitudes e restrições:

Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos artigos 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no artigo 20 que houver incorrido no excesso:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do artigo 37 da Constituição;

II - criação de cargo, emprego ou função;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do

§ 6º do artigo 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no artigo 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no artigo 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do artigo 169 da Constituição.

§ 1º No caso do inciso I do

§ 3º do artigo 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 2º É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:

I - receber transferências voluntárias;

II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

§ 4º As restrições do

§ 3º aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no artigo 20. (Destacou-se).

41. As restrições aplicam-se imediatamente, não sendo possível cogitar de suplementação, tal a natureza ordinária, corrente, das despesas com pessoal e o dever de reduzi-las e não de buscar aumentá-las, ainda mais em ano eleitoral. É o que se depreende dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

DA LEI Nº 4320 /64

42. A Lei nº 4320 , de 17 de março de 1964, recepcionada pela Constituição Federal com status de lei complementar, no artigo 60, veda expressamente a realização de despesas sem prévio empenho:

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

43. Citado diploma estipula duas categorias de créditos, interessando a esta Consulta os adicionais, definidos no Título V, a partir do artigo 40:

Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

44. O artigo acima estipula três espécies de Crédito Adicional:

a) o suplementar;

b) o especial; e

c) o extraordinário.

45. Cada espécie é identificada por uma finalidade. A suplementação, por exemplo, só é possível para reforçar dotação orçamentária.

46. O crédito especial só se aplica a despesas sem dotação específica e o extraordinário, como diz o nome, a situações imprevisíveis, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

47. Deduz-se, por exclusão, que às despesas de pessoal, cuja natureza é corrente e a programação faz parte de todo e qualquer orçamento, só pode ser aplicada a suplementação, exatamente a hipótese suscitada na Consulta.

48. A existência de recursos em caixa, ou a simples disponibilidade numerária, só autoriza a suplementação para complementar a dotação orçamentária se os recursos disponíveis se enquadrarem nas hipóteses do artigo 42 e dos incisos do parágrafo 1º do artigo 43 da Lei nº 4320 /64;

Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.

§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

II - os provenientes de excesso de arrecadação;

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;

IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas.

§ 4º Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício. (Destaquei).

49. A simples leitura evidencia que crédito suplementar só pode ocorrer se (i) for autorizado em lei e aberto por decreto; (ii) houver recursos disponíveis; e (iii) os recursos advierem do superávit apurado no balanço do exercício anterior, do excesso de arrecadação, da anulação total ou parcial de dotações ou créditos adicionais e/ou do produto de operações de crédito autorizadas.

50. Operação de crédito por antecipação de receita, por força do artigo 38, IV, "b", da Lei de Responsabilidade Fiscal?, não ocorre em ano eleitoral. Restam, portanto, o superávit, o excesso de arrecadação e a anulação de dotações ou créditos para suprir o interesse de suplementar despesa com pessoal.

51. O artigo 7º da citada lei assim expõe:

Art. 7º A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

I - abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43;

II - realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.

§ 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.

§ 2º O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras forem especificamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício.

§ 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orçamento.

52. Esse dispositivo, mencionado no Parecer da Assessoria Jurídica do Consulente (fls. 2-5), não é panaceia. Portanto, não pode ser utilizado em detrimento de dispositivos constitucionais e legais.

?Art. 38 A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no artigo 32 e mais as seguintes:

(...)

IV - estará proibida:

(...)

b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.

53. Em primeiro lugar, trata-se de faculdade, não de regra.

54. Em segundo lugar, o excesso de limite autorizado de suplementação evidencia falha no planejamento, em agressão ao princípio constitucional da eficiência.

55. Finalmente, a suplementação autorizada não pode insurgir-se contra as exigências de adequação da despesa aos limites constitucionais e legais, sobretudo se a situação fática implicar a obrigação de sua redução, como dispõe a Lei de Responsabilidade Fiscal, tratada no tópico anterior.

DO DECRETO-LEI Nº 201 /67

56. Esse diploma legal dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, definindo vários tipos penais em decorrência da sua atuação.

57. Convém, como lembrado pelo Ministério Público de Contas, que se advirta sobre a possibilidade de cometimento da conduta estabelecida no inciso V do artigo 1º:

Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:

(...)

V - ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes;

(...)

§ 1º Os crimes definidos neste artigo são de ação pública, punidos os dos itens I e II, com a pena de reclusão, de dois a doze anos, e os demais, com a pena de detenção, de três meses a três anos.

§ 2º A condenação definitiva em qualquer dos crimes definidos neste artigo, acarreta a perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular.

58. Evidentemente, esse é um aspecto relevante que o Consulente deve observar ao enfrentar hipóteses como a da consulta, acautelando-se para que os atos a realizar não incorram na norma incriminadora acima transcrita.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

59. Sem mais digressões, em consonância com a opinião da Secretaria de Contas Mensais de Gestão, e do Ministério Público de Contas, observo que:

a) o orçamento é matéria reservada a lei específica, na forma do artigo 165, III da Constituição Federal ;

b) a autorização legislativa é indispensável à realização de despesa orçamentária, ao teor do artigo 42 da Lei 4320 /64?, a qual foi recepcionada pela Constituição com status de lei complementar;

c) a violação da regra estipulada acima configura inconstitucionalidade e ilegalidade;

d) a natureza dos recursos utilizáveis para fins de suplementação orçamentária deve atender aos preceitos do artigo 43 da Lei nº 4320 /64?;

f) realizar ou ordenar a realização de despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes configura delito penal de ação pública incondicionada capitulado no artigo 1º, V do Decreto-Lei nº 2012 /67;

h) a existência de limite autorizado na Lei Orçamentária para realização de suplementação, mediante decreto, é apenas um dos requisitos a serem observados pelo Chefe do Executivo municipal para realizar despesa. Uma vez utilizado tal limite, nova suplementação demanda autorização legislativa específica, respeitadas as vedações e imposições constitucionais e legais.

?Art. 42 Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

?Art. 43 A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.

§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

II - os provenientes de excesso de arrecadação;

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;

IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

§ 4º Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

III - PROPOSTA DE DECISÃO

60. Ante todo o reportado, amparado na fundamentação supra, e acolhendo as manifestações da Secretaria de Contas Mensais de Gestão e do representante do Ministério Público de Contas, nos termos do artigo 85,

§ 1º da Lei nº 15.958 /2007, com Redação acrescida pela Lei nº 17.288 /2011, artigo 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resolução Administrativa nº 232 /2011, cujo artigo 6º, IV foi disciplinado pela Portaria nº 557/2011, proponho que este Colendo Pleno adote a minuta de Acórdão que submeto à sua deliberação.

61. É a Proposta de Decisão.

Gabinete do Conselheiro Substituto Irany Júnior, em Goiânia-GO, aos 10 de dezembro de 2012.

IRANY DE CARVALHO JÚNIOR

Conselheiro Substituto

Relator

Download do documento

Atos que alteram, regulamentam ou revogam este Acórdão Consulta:

Nenhum Ato.

Atos que são alterados, regulamentados ou revogados por este Acórdão Consulta:

Nenhum Ato.