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Acórdão Consulta nº 22/2016

CONSULTA. POSSIBILIDADE DE O MUNICÍPIO REAVER VALORES SUPERTADOS EM PERÍODO DE ATRASO DE REPASSE DE CONVÊNIOS.

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 22, DE 07 DE DEZEMBRO DE 2016.

PROCESSO Nº : 10360/16

INTERESSADO: MUNICÍPIO DE SANTA HELENA DE GOIÁS

ASSUNTO: Consulta

CONSULENTE: Prefeito Municipal - Sr. Judson Lourenço da Silva

RELATOR: Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo

CONSULTA. POSSIBILIDADE DE O MUNICÍPIO REAVER VALORES SUPERTADOS EM PERÍODO DE ATRASO DE REPASSE DE CONVÊNIOS.

Possibilidade de restituição dos valores pagos, desde que fique comprovado o nexo de causalidade e a ausência de saldo suficiente na conta vinculada ao convênio, e que o município comprove que realmente arcou com recursos próprios as despesas específicas do convênio, devendo, ainda, haver o contato prévio com o ente concedente.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, processo nº 10360/16, que tratam sobre consulta formulada pelo Sr. Judson Lourenço da Silva, Prefeito do município de Santa Helena de Goiás, solicitando posicionamento acerca da seguinte indagação:

"Quando os recursos dos convênios, que estavam atrasados, forem pagos, o Município poderá receber de volta os valores suportados por ele no período de atraso?"

Considerando a Proposta de Decisão nº 396/2016-GABVJ, proferida pelo Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão do Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator em:

1. Conhecer da presente consulta, em razão da presença dos pressupostos de admissibilidade previstos no Artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal;

2. Responder ao consulente que não há óbice ao ressarcimento aos cofres municipais de valores pagos em decorrência de atrasos no repasse de convênios, desde que fique comprovado o nexo de causalidade e a ausência de saldo suficiente na conta vinculada ao convênio, e que o município comprove que realmente arcou com

recursos próprios as despesas específicas do convênio, devendo, ainda, haver o contato prévio com o ente concedente.

3. Relativamente a forma de contabilização dos valores ressarcidos, tal matéria traduz uma análise pura e simples de dispositivos regulamentares, isto é, não traduz dúvida acerca da aplicação de dispositivos normativos, nos termos do artigo 31 da Lei nº 15.958 /2007. Todavia, a título orientativo, tal procedimento foi devidamente detalhado na Proposta de Decisão que fundamenta este Acórdão.

4. Alerta-se que questões atinentes a eventual convênio celebrado pela municipalidade, tais como repasses, objeto, prestação de contas, são de competência de análise do Tribunal de Contas responsável pela fiscalização do ajuste.

5. Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

À Superintendência de Secretaria, para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, aos 07 de dezembro de 2016.

JOAQUIM DE CASTRO

Presidente em exercício

Participantes:

Cons. MARIA TERESA GARRIDO SANTOS

Cons. SEBASTIÃO MONTEIRO

Cons. FRANCISCO RAMOS

Cons. NILO RESENDE

Cons. DANIEL GOULART

Cons. Subst. VASCO C. A.

(Relator, não votante)

Presente:

Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 396/2016 - GABVJ

PROCESSO Nº : 10360/16

INTERESSADO: MUNICÍPIO DE SANTA HELENA DE GOIÁS

ASSUNTO: Consulta

CONSULENTE: Prefeito Municipal - Sr. Judson Lourenço da Silva

RELATOR: Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo

RELATÓRIO

Versam os presentes autos sobre consulta formulada pelo Sr. Judson Lourenço da Silva, Prefeito do município de Santa Helena de Goiás, solicitando posicionamento acerca da seguinte indagação:

"Quando os recursos dos convênios, que estavam atrasados, forem pagos, o Município poderá receber de volta os valores suportados por ele no período de atraso?"

2. Vieram os autos instruídos com o parecer jurídico de fls. 03/05, no qual se concluiu que:

"Diante do exposto, uma vez que graças ao Município os programas de saúde e outros, não estão sendo interrompidos, mesmo com os atrasos dos repasses dos entes Federativos, além do que as verbas estão sendo utilizadas nos programas as quais estão vinculadas, não há óbice legal do Município ser ressarcido de despesas que efetuou que era de obrigação do Ente Federal e/ou Estatal, sob pena da prestação de contas municipal ser julgada irregular por efetuar despesas sem previsão orçamentária".

3. Inicialmente, por meio do Despacho nº 592/2016 - GABVJ (fl. 06) foram os autos encaminhados à Divisão de Documentação e Biblioteca, no intuito de que esta informasse a existência de resolução/acórdão respondendo matéria semelhante.

4. De conformidade com Despacho nº 072/2016 (fl. 07), a Divisão de Documentação e Biblioteca informou que não já resoluções editadas por este Tribunal acerca do tema proposto na consulta.

5. Por meio do Despacho nº 596/16 - GABVJ (fls. 07, verso), esta relatoria remeteu os autos à Secretaria de Licitações e Contratos, para análise técnica do feito, nos termos regimentalmente definidos.

6. A Secretaria de Licitação e Contratos, mediante o Parecer nº 032/16 - SLC (f. 08-09) manifestou-se no sentido de que a consulta não deveria ser conhecida, por versar sobre caso concreto, nos termos do Artigo 32 da Lei nº 15958 /2007 e no artigo 200 do RITCM/GO, tendo sugerido o arquivamento dos autos.

7. Na sequência o Ministério Público de Contas exarou o Parecer nº 5636/2016 também suscitou o não preenchimento dos requisitos de admissibilidade da consulta, arguindo o não preenchimento das exigências estabelecidas no artigo 109 do RITCM. Adentrando no mérito o parquet aduziu que "(...) além da legislação nacional aplicável, cada ente federativo possui disciplina particular em matéria de convênios e consequente prestação de contas, e não houve destaque na inicial das disposições a serem aclaradas". Ao final o MPC concluiu pelo não conhecimento da consulta e, por conseguinte, o seu arquivamento.

8. Realizando um juízo de ponderação acerca das considerações apresentadas pela Unidade Técnica e pelo Ministério Público de Contas a relatoria, manifestou-se, mediante o Despacho nº 874/2016 - GABVJ (f. 11), da seguinte forma:

Ponderando acerca das considerações da unidade técnica e do Ministério Público de Contas a relatoria manifesta-se no sentido de que muito embora o questionamento formulado pelo consulente possa transparecer que se trata de caso concreto não se pode olvidar que a sua dúvida se identifica com situações vivenciadas por muitos jurisdicionados.

No tocante ao argumento da Procuradoria de Contas de que a matéria questionada não está incluída na competência desta Corte de Contas já que se trata de recursos repassados por convênios e instrumentos congêneres, cabe salientar que, o questionamento do consulente envolve a utilização de recursos municipais para cobrir despesas que seriam custeadas por verbas provenientes de convênios e que não foram devido ao atraso no seu repasse.

Destarte resta demonstrado que se trata de matéria atinente à competência desta Corte de Contas nos termos do Artigo 1º da Lei nº 15.958 /2007.

Diante disto a relatoria entende que a consulta deve ser conhecida e devidamente instruída e, a partir da situação descrita na peça inicial seja realizada a análise da matéria abordada em tese, de modo a atender os municípios que se encontram na jurisdição desta Corte de Contas.

Contudo, cumpre assinalar que após detida averiguação dos termos da consulta a relatoria constatou que a matéria questionada trata de assunto correlacionado a prestação de contas de gestão, já que o consulente aborda a possibilidade do Município ressarcir-se de valores utilizados para pagamento de despesas que deveriam ser custeadas com recursos provenientes de convênios firmados com o Estado e com o Governo Federal e não o foram devido ao atraso no repasse dessas verbas.

Portanto, não obstante a Secretaria de Licitação e Contratos tenha se pronunciado nos autos por meio do Parecer nº 032/16 a relatoria entende que a Secretaria de Contas Mensais de Gestão deverá analisar a matéria questionada, por se tratar de assunto correlato a sua área de atuação.

Diante do exposto, a relatoria encaminha os autos á Secretaria de Contas Mensais de Gestão para prosseguimento do feito, e, na sequência sejam os autos encaminhados á douta Procuradoria de Contas.

9. Ato contínuo os autos seguiram para Secretaria de Contas Mensais de Gestão e novamente ao Ministério Público de Contas, conforme descrito adiante.

I - DA MANIFESTAÇÃO DA SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO

10. Encaminhados os autos à Secretaria de Contas Mensais de Gestão, esta exarou o Parecer nº 008/2016 (fls.12-16) manifestando nos seguintes termos:

Trata-se de Consulta levantada por parte legítima - Gestor do Poder Executivo Municipal de Santa Helena - devidamente instruída com parecer jurídico (fls. 03/05), em obediência ao Artigo 31, inc. I e

§ 1º, da Lei nº 15.958 /07 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás.

Conforme definição do artigo 1º,

§ 1º, inciso I, do Decreto nº 6.170 , de 25 de julho de 2007, o qual dispôs sobre as normas relativas ás transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, considera-se convênio;

Convênio acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como participe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;

Consoante o ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "define-se o convênio como forma de ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração".

De acordo com Cartilha "Convênios e outros Repasses", retirado do sítio eletrônico do TCU (http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload), ao se referir aos pagamentos dos Convênios, pressupõe-se a legalidade do ressarcimento ao convenente, que arcou com despesas do Convênio devido a atrasos nos repasses por parte do concedente, senão vejamos:

Os pagamentos, que, antes da vigência do Decreto 6.170 /2007, podiam ser realizados mediante a emissão de cheques nominativos, ordem bancária, DOC ou TED, agora só podem ser feitos exclusivamente mediante crédito em conta bancária dos fornecedores e prestadores de serviços, facultada a dispensa deste procedimento nos seguintes casos:

* Por ato da autoridade máxima do concedente;

* Na execução do objeto pelo convenente por regime direto;

* No ressarcimento ao convenente por pagamentos realizados às próprias custas decorrentes de atrasos na liberação de recursos pelo concedente e em valores além da contrapartida pactuada. (grifo nosso)

Antes da realização de cada pagamento, o convenente ou contratante deverá incluir no Siconv as informações exigidas para que a instituição financeira possa efetuar o crédito na conta bancária do favorecido.

Corroborando e complementando o entendimento supra, vale reproduzir abaixo Jurisprudência em que houve autorização de ressarcimento ao município por atraso de convênio:

TRF-1 - APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA AMS 25626 DF 2007.34.00.025626-4 (TRF-1)

Data de publicação: 26/06/2009

Ementa: FINANCEIRO. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS PARA MUNICÍPIO. NÃO CABIMENTO DA INSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO INADIMPLENTENO SIAFI E OUTROS CADASTROS DE INADIMPLENTES.

EXCEÇÃO. ATRASONO REPASSE DOS RECURSOS PELA UNIÃO.

1. A inscrição do registro do município impetrante no SIAFI deu-se em razão da não aprovação da prestação de contas do Convênio 009/2006 firmado com o Ministério do Turismo, haja vista a inexistência de movimentação na conta específica motivada pelo atraso no repasse dos recursos pela União.

2. A quitação prévia das despesas contratuais do evento com recursos do próprio Município e o posterior ressarcimento dos valores pelo ente federativo foram autorizados, em comunicação eletrônica, pela Secretaria-Executiva do Ministério do Turismo, apesar de reconhecido não ser convencional o procedimento adotado no caso.

3. Não se revela legal, portanto, até ulterior e consistente apuração da legalidade e da regularidade da Administração pelo gestor, a manutenção da inscrição do Município nos cadastro do SIAFI, sob pena de ocasionar impedimento á celebração de novos convênios e prejuízos para a população local.

4. Apelação da União e remessa improvidas.

Portanto, concluímos que em caráter excepcional, não há impedimento de o município reaver valores suportados, em decorrência de atrasos no repasse de convênios, desde que fique comprovado que não havia saldo na conta vinculada ao convênio e que o município realmente arcou com recursos próprios despesas específicas do convênio.

Quanto à forma de contabilização junto ao TCM/GO, as despesas relativas ao convênio devem ser empenhadas na fonte vinculada ao referido convênio, mas em caso de atraso do recurso, e a necessidade de continuidade do serviço público, o gestor poderá, em caráter excepcional, utilizar recursos próprios para pagar a despesa referente ao convênio.

Nesse caso, o gestor deverá realizar uma transferência bancária da conta do município, para a conta bancária vinculada ao convênio, sem alterar a natureza da fonte de recurso do numerário transferido. Após, deverá realizar uma ordem de pagamento (OP) na fonte alusiva á conta do município (recurso próprio), mesmo que a nota de empenho tenha sido realizada na fonte vinculada ao convênio, como forma de garantir a transparência e a fidedignidade das informações.

Quando receber o recurso relativo ao convênio, o gestor deverá realizar uma transferência bancária da referida conta do convênio para a conta do município em que saiu o recurso próprio, contudo, sem alterar a natureza da fonte de recurso do numerário transferido, para comprovar a restituição dos respectivos valores ao erário municipal.

Em seguida, quando for utilizar esse recurso no município, deverá realizar a ordem de pagamento com a fonte do convênio, mesmo que o empenho tenha sido realizado na fonte referente a conta do município, para garantir a transparência e a fidedignidade das informações.

Assim, nota-se que não houve alteração da natureza das fontes de recursos, bem como que os pagamentos realizados por fonte de recursos tinham efetivamente saldo financeiro na respectiva fonte da OP.

Ante o exposto,

Opina, esta Secretaria de Contas Mensais de Gestão, que pode, em caráter excepcional, o município ser ressarcido de valores pagos em decorrência de atrasos no repasse de convênios, desde que fique comprovado que não havia saldo na conta vinculada ao convênio e que o município realmente arcou com recursos próprios despesas específicas do convênio.

É o parecer.

II - DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

11. Após a análise realizada pela Secretaria de Contas Mensais de Gestão (Parecer nº 008/2016), o Ministério Público de Contas alterou o entendimento exposto no Parecer nº 5636/2016 (f. 10), tendo manifestado nos autos, por meio do Parecer nº 07541/2016 (fls. 17-18), da seguinte forma:

Primeiramente, antes de adentrar especificamente no exame da matéria levantada, este Ministério Público de Contas destaca que a apreciação e o julgamento das contas referentes ao convênio firmado serão realizados pelo Tribunal de Contas responsável pela fiscalização do ente concessor.

Desta forma, a manifestação desta Corte, no presente caso, mostra-se meramente informativa, evidenciando a disciplina do TCU acerca do tema questionado e, assim, é desprovida do caráter normativo típico das resoluções consulta.

Adentrando-se propriamente no mérito, pela análise dos autos, este MPC, após análise da jurisprudência do TCU, corrobora o exame de mérito realizado pela SCMG, vez que aquela Corte de Contas apenas considerou irregulares tais ressarcimentos quando não comprovado o nexo de causalidade entre os recursos recebidos, as despesas efetuadas e o objeto do convênio:

Neste sentido, eis o Acórdão 4478 /2015 da Primeira Câmara do TCU:

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, CONVÊNIO DO MINISTÉRIO DO TURISMO PARA REALIZAÇÃO DE EVENTO, DIVERSAS IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. RECURSOS RETIRADOS DA CONTA VINCULADA, IMPOSSIBILIDADE DE ESTABELECER O NEXO CAUSAL ENTRE OS RECURSOS FEDERAIS RECEBIDOS E OS SERVIÇOS EXECUTADOS, CITAÇÃO DOS RESPONSÁVEIS, ALEGAÇÕES DE DEFESA REJEITADAS, CONTAS IRREGULARES, DÉBITO, MULTA, Ao assinar o instrumento de convênio, a convenente assume a responsabilidade pela prestação de contas na forma prevista, obrigando-se a apresentar o extrato bancário e demonstrar o nexo de causalidade entre os recursos recebidos, as despesas efetuadas e o objeto de convênio. Eventual demora no recebimento dos recursos não exime a responsável de demonstrar o nexo de causalidade com os pagamentos efetuados e o objeto do convênio, sendo irregular a transferência de valores para outra conta a título de ressarcimento por pagamentos já realizados.

Desta forma, inexiste óbice ao ressarcimento do município dos valores unilateralmente suportados pelo atraso no repasse de convênios desde que comprove devida e inequivocamente o nexo de causalidade e a ausência de saldo na conta vinculada ao convênio, bem como a comunicação e autorização anterior do ente concedente, como se infere da jurisprudência do Tribunal Regional Federal apresentada pela Unidade Técnica.

Assim, seguindo a orientação de contabilização proposta pela Secretaria, o município deve garantir a transparência e fidedignidade das informações, transferências e contabilizações dos recursos e despesas referentes ao objeto do convênio.

Portanto, este Ministério Público de Contas manifesta-se, na esteira da Unidade Técnica, que o município pode, excepcionalmente, ser ressarcido de valores pagos em decorrência de atrasos de convênio desde que comprove o nexo de causalidade entre recursos e despesas com a inexistência de saldo na conta vinculada ao convênio e que realmente pagou, com recursos próprios, despesas específicas do convênio, bem como o contato prévio com o ente concedente. (RC)

12. É o Relatório.

DA PROPOSTA DE DECISÃO

I - DOS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE

13. Preliminarmente, verifica-se que a consulta atende aos requisitos de admissibilidade previstos no Artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal vez que: a) o

consulente possui legitimidade ativa; b) contém a indicação precisa do seu objeto; c) foi instruída com o parecer jurídico do órgão de assessoria técnica da autoridade consulente; e d) não se refere a caso concreto.

14. Em suas considerações o Ministério Público de Contas aduziu, inicialmente, que "o julgamento das contas referentes ao convênio firmado serão realizados pelo Tribunal de Contas responsável pela fiscalização do ente concessor." Sob este argumento o parquet entendeu que no presente caso a consulta se apresenta como uma peça meramente informativa, desprovida do caráter normativo típico das resoluções consulta.

15. A relatoria discorda do Ministério Público quanto a este aspecto, tendo em vista que o teor da consulta não trata da prestação de contas de verbas oriundas de convênio celebrado com a União ou Estado, mas sim acerca do ressarcimento de recursos municipais utilizados para cobrir despesas relativas aos convênios, em razão do atraso no repasse pelo ente.

16. Assim, verifica-se que tal procedimento não é de análise do Tribunal de Contas responsável pela fiscalização do ente concessor, mas sim desta Corte de Contas, haja vista que refere-se a utilização de recursos municipais, bem como sua restituição e contabilização das receitas do município.

17. Neste ponto, cumpre ressaltar que não compete a este Tribunal adentrar nas questões atinentes a eventual convênio celebrado pela municipalidade, tais como repasses, objeto, prestação de contas, matéria esta de competência do Tribunal de Contas responsável pela fiscalização do ajuste, sendo que na presente consulta esta Corte de Contas se aterá somente a questão relativa ao reembolso de valores pagos pelo município.

18. Portanto, atendidos todos os requisitos de admissibilidade da consulta esta relatoria manifesta-se pelo seu conhecimento, passando á análise meritória do feito.

II - DO MÉRITO

19. Compulsando os autos, esta relatoria não encontrou razões de ordem jurídica para divergir do entendimento da unidade técnica e do Ministério Público de Contas, no sentido de que não há óbice ao ressarcimento aos cofres municipais de valores pagos em decorrência de atrasos no repasse de convênios, desde que fique comprovado o nexo de causalidade e a ausência de saldo suficiente na conta vinculada ao convênio, e que o município comprove que realmente arcou com recursos próprios as despesas específicas do convênio, devendo, ainda, haver o contato prévio com o ente concedente.

20. Relativamente à forma de contabilização dos valores reembolsados, o que foi devidamente detalhado pela unidade técnica, cumpre assinalar que este questionamento traduz uma análise pura e simples de dispositivos regulamentares, isto é, não traduz dúvida acerca da aplicação de dispositivos normativos, extrapolando, destarte, os objetivos do processo de consulta nos termos do Artigo 31 da Lei nº 15.958 /2007:

Art. 31. O Tribunal decidirá sobre consultas quanto à dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência, que lhe forem formuladas pelas seguintes autoridades:

(...)

21. Assim, os detalhamentos apresentados pela unidade técnica apresentam caráter orientativo, nos termos abaixo transcritos:

Nesse caso, o gestor deverá realizar uma transferência bancária da conta do município, para a conta bancária vinculada ao convênio, sem alterar a natureza da fonte de recurso do numerário transferido. Após, deverá realizar uma ordem de pagamento (OP) na fonte alusiva à conta do município (recurso próprio), mesmo que a nota de empenho tenha sido realizada na fonte vinculada ao convênio, como forma de garantir a transparência e a fidedignidade das informações.

22. Diante de todo o exposto, amparado na fundamentação supra, nos termos do Artigo 85,

§ 1º da Lei 15.958 /2007, com Redação acrescida pela Lei 17.288 /2011, Artigo 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resolução Administrativa nº 232 /2011, cujo artigo 6º, IV foi disciplinado pela Portaria nº 557/2011, proponho que o Tribunal Pleno adote a minuta de Acórdão Consulta que submeto à sua deliberação.

23. É a Proposta de Decisão.

Gabinete do Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo, Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, aos 07 de dezembro de 2016.

VASCO C. A. JAMBO

Conselheiro Substituto

Relator

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Atos que alteram, regulamentam ou revogam este Acórdão Consulta:

Nenhum Ato.

Atos que são alterados, regulamentados ou revogados por este Acórdão Consulta:

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