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Acórdão Consulta nº 12/2016

CONSULTA. ESTRUTURAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS DE PROVIMENTO EFETIVO. CARGO COM APENAS UMA VAGA. PROMOÇÃO E PROGRESSÃO FUNCIONAL.

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 12, DE 10 DE AGOSTO DE 2016.

CONSULTA. ESTRUTURAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS DE PROVIMENTO EFETIVO. CARGO COM APENAS UMA VAGA. PROMOÇÃO E PROGRESSÃO FUNCIONAL.

1. Nos planos de cargos e salários, a progressão e a promoção são permitidas apenas para cargos de carreira e vedadas para cargos isolados.

2. Através de alteração legislativa será possível tornar um cargo isolado em cargo de carreira, mediante sua estruturação em classes, desde que sejam mantidos os requisitos de provimento, natureza de trabalho ou conteúdo ocupacional e atribuições.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, processo nº 15356/15, que tratam sobre consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Silvânia, Sr. Jairo Gomes Machado.

Considerando a Proposta de Decisão nº 263/2016-GABVJ, proferida pelo Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão do Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator em:

1. Conhecer da presente consulta, em razão da presença dos pressupostos de admissibilidade previstos no Artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal:

2. Estabelecer, para efeito do disposto nesta decisão, a conceituação dos seguintes institutos:

2.1 Carreira: conjunto de classes funcionais, dispostas em níveis, a serem percorridos pelos servidores, num sentido de crescimento funcional;

2.2 Classe: agrupamento de cargos de igual denominação, que possuem as mesmas atribuições e responsabilidades, constituindo-se em degrau de ascensão na carreira;

2.3. Cargos de carreira; aqueles agrupados em classes, dispostas segundo a hierarquia do serviço, em vista do grau de responsabilidade e complexidade das atribuições;

2.4. Cargos isolados: aqueles que, embora componham o quadro funcional do ente, são estanques quanto ao desenvolvimento na carreira, por não possuírem classes ou níveis de evolução;

2.5. Desenvolvimento na carreira; o seu percurso natural,

considerando - se o caminhar na mesma classe como progressão (desenvolvimento horizontal), e a ascensão de uma classe para outra melhor como promoção (desenvolvimento vertical);

2.6 Progressão: percurso do servidor, dentro da mesma classe, normalmente através de índices ou padrões, em que a melhoria vai sendo materializada por elevação dos vencimentos.

2.7 Promoção: percurso em que o servidor é alçado de uma classe para outra melhor, na mesma carreira;

3. Responder os questionamentos do consulente, abaixo transcritos, nos termos pontuados no subitem 3.1 e 3.2;

1) Em um poder Legislativo Municipal, cuja estrutura de servidores efetivos foi criada por Lei, tendo apenas 01 (um) único servidor efetivo para cada cargo criado (exemplo: 01 tesoureiro, 01 recepcionista, 01 controlador interno, 01 assessor jurídico, 01 arquivista, etc), é possível que o Plano de Cargos e Vencimentos deste Poder Legislativo preveja a possibilidade de progressão vertical para esses servidores?? Isto é, tendo apenas um servidor para cada cargo efetivo criado, haveria a possibilidade de progressão na carreira e a consequente previsão de progressão vertical no Plano de Cargos e Vencimentos, ou seria apenas a previsão de progressão horizontal a estes servidores??

2) Uma estrutura administrativa de um dado órgão público, composta

apenas de cargos isolados poderá, por lei, ser alterada que se adeque à realidade das funções desempenhadas, e sejam alteradas para cargos em carreira, (sic)

3 1. Não é possível a movimentação do servidor em carreira, quando seu cargo de provimento efetivo houver sido criado como cargo isolado, uma vez que essa denominação advém da inexistência de classes e, ou, níveis.

3.2 É possível, diante do ordenamento jurídico, a existência de cargo público de provimento efetivo estruturado em carreira, ainda que exista apenas uma vaga para seu provimento, posto que o que o caracteriza como de carreira ou isolado não ê a quantidade de cargos (vagas para provimento), mas sim a sua natureza jurídica e se está organizado em classes ou níveis escalonados, de modo a possibilitar ao servidor público o desenvolvimento na carreira;

3.3. É possível, diante do ordenamento jurídico, que um cargo de provimento efetivo, inicialmente criado por lei como isolado (sem escalonamento), possa, também por lei, passar a ser organizado em carreira, desde que essa organização não importe na mudança dos requisitos de provimento, natureza de trabalho ou conteúdo ocupacional e atribuições.

Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

À Superintendência de Secretaria, para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS, em Goiânia, aos 10 de agosto de 2016.

HONOR CRUVINEL DE OLIVEIRA

Presidente

Participantes:

Cons. MARIA TERESA GARRIDO SANTOS

Cons. SEBASTIÃO MONTEIRO

Cons. FRANCISCO RAMOS

Cons. NILO RESENDE

Cons. DANIEL GOULART

Cons. JOAQUIM DE CASTRO

Cons. Subst VASCO C. A. JAMBO

(Relator, não votante)

Presente:

Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 263/2016 - GABVJ

RELATÓRIO

Versam os presentes autos sobre consulta formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Silvânia, Sr. Jairo Gomes Machado, solicitando posicionamento deste egrégio Tribunal de Contas acerca das seguintes indagações:

2) Uma estrutura administrativa de um dado órgão público, composta apenas de cargos isolados poderá, por lei, ser alterada que se adeque à realidade das funções desempenhadas, e sejam alteradas para cargos em carreira, (sic)

2. Vieram os autos instruídos com o parecer jurídico de fls. 03/06, no qual se concluiu que:

Pelo exposto, concluímos objetivamente o presente parecer opinando pela impossibilidade de previsão da progressão vertical a servidores ocupantes de cargos isolados, ao mesmo temo em que manifestamos opinião no sentido da inexistência de óbice legal a que uma estrutura administrativa, composta de cargos isolados seja, por lei, alterada, passando a viger com a existência de cargos de carreira.

3. Inicialmente, por meio do Despacho nº 1121/2015 - GABVJ (fl. 07) foram os autos encaminhados à Divisão de Documentação e Biblioteca, no intuito de que esta informasse a existência de resolução/acórdão respondendo matéria semelhante.

4. De conformidade com Despacho nº 132/2015 (fl. 12), a Divisão de Documentação e Biblioteca informou as ementas de resoluções deste Tribunal relacionadas ao questionamento contido nos autos.

5. Por meio do Despacho nº 1146/15 - GABVJ (fls. 12, verso), esta relatoria remeteu os autos à Secretaria de Atos de Pessoal, para análise técnica do feito, nos termos regimentalmente definidos.

I - DA MANIFESTAÇÃO DA SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO

6. Encaminhados os autos à Secretaria de Atos de Pessoal, esta exarou o Certificado nº 036/2016 (fls. 13-21) manifestando nos seguintes termos:

II - FUNDAMENTAÇÃO

Da admissibilidade

São requisitos da Consulta, nos termos do Artigo 31 da LOTCM c/c Artigo 199 do Regimento Interno: a) legitimidade ativa; b) a indicação precisa do seu objeto; c)estar redigida de forma articulada; d) instrução do pedido com parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica da autoridade consulente; e) versar sobre tese jurídica abstrata; f) inexistência de manifestação prévia do Tribunal sobre o tema. Conforme previsto no Artigo 199, I, do Regimento Interno do TCMGO, a consulente é parte legítima para efetuar consultas a esta Corte de Contas, em razão de ocupar o cargo de Presidente da Câmara.

A consulta contém a indicação de seu objeto, está redigida de forma articulada, foi devidamente instruída com o parecer jurídico, é possível abstrair do pedido tese jurídica abstrata, inexiste manifestação prévia sobre do TCMGO sobre o tema e a matéria a ser respondida está compreendida no rol de competências desta Corte de Contas.

Diante disso, a SAP manifesta pelo conhecimento da consulta. Ultrapassada essa análise preliminar, passa-se ao mérito.

Do mérito

O consulente requer que o TCMGO se manifeste sobre dúvida suscitada a respeito da posição dos cargos públicos no quadro funcional da Administração Pública. Questiona o consulente, In verbis:

Em um poder Legislativo Municipal, cuja estrutura de servidores efetivos foi criada por

Lei, tendo apenas 01 (um) único servidor efetivo para cada cargo criado (exemplo: 01 tesoureiro, 01 recepcionista, 01 controlador interno, 01 assessor jurídico, 01 arquivista, etc), é possível que o Plano de Cargos e Vencimentos deste Poder Legislativo preveja a possibilidade de progressão vertical para esses servidores?? Isto é, tendo apenas um servidor para cada cargo efetivo criado, haveria a possibilidade de progressão na carreira e a consequente previsão de progressão vertical no Plano de Cargos e Vencimentos, ou seria apenas a previsão de progressão horizontal a estes servidores??

Uma estrutura administrativa de um dado órgão público, composta apenas de cargos isolados poderá, por lei, ser alterada que se adeque à realidade das funções desempenhadas, e sejam alteradas para cargos em carreira, (sic)

A Constituição Federal disciplinou o tema pelo constituinte originário, nos seguintes termos:

(...)

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.

A redação original do referido dispositivo foi alterada através da Emenda Constitucional nº 19 /98, que assim dispôs:

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.

Contudo, a alteração levada a efeito pela Emenda Constitucional nº 19 /98 foi suspensa pela concessão de medida cautelar nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) nº 2.135-4 pelo Supremo Tribunal Federal.

A referida decisão - como é próprio das medidas cautelares - possui efeitos ex nunc, subsistindo a legislação editada nos termos da emenda declarada suspensa e restaurando a vigência da redação alterada, ou seja, hoje está em vigor a redação original do Artigo 39 da CF.

Pelo cotejo do referido dispositivo, verifica-se que os servidores públicos pertencentes ao regime jurídico único administrativo serão organizados, em regra, em carreira.

No mesmo sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, senão seja-se o excerto voto do eminente Ministro Carlos Velloso na ADIN 231:

(...)

Estaria disposto e até me reservo para, numa outra oportunidade em que a questão novamente se colocar, em reexaminá-la, tendo em vista o disposto no Artigo 39 da Constituição, que deseja o estabelecimento de planos de carreira, quando estivermos diante de cargos ou de funções que apresentam características absolutamente assemelhadas. Nesses casos, penso, nos casos em que os cargos ou funções apresentam tais características, a solução seria colocar tais cargos ou funções numa só carreira e assim propiciar as promoções dos servidores, (grifou-se)

A doutrina, por influência de duas leis federais que tratam sobre o tema (Lei Federal nº 3.780 /60 e 8.112 /90), reconhece duas espécies de cargos, classificados segundo sua posição no quadro funcional da Administração Pública: cargos em carreira e cargos isolados.

Os cargos em carreira são aqueles distribuídos em classes da com a mesma natureza de trabalho, dispostas de forma hierárquica, segundo o nível de complexidade e o grau de responsabilidade, alcançáveis mediante progressão por critérios de antiguidade ou merecimento.

As classes são degraus de acesso na carreira, composta por agrupamento de cargos da mesma denominação, com iguais atribuições e responsabilidades.

Os cargos isolados, por sua vez, são aqueles que não se escalonam em classes, por serem únicos na sua categoria, consubstanciando exceção e não regra, na composição do quadro funcional do órgão.

A excepcionalidade dos cargos isolados decorre do fato da Constituição determinar, como já dito, que os cargos públicos efetivos se organizarão em carreira e, também, em decorrência da própria lógica hierárquica presente na Administração Pública (poder hierárquico), proporcionando estímulo e incentivo aos servidores através da promoção.

No mesmo diapasão é a doutrina sobre o tema, que leciona:

(...) Carreira é o agrupamento de classes da mesma profissão ou atividade com denominação própria, e, para a Lei Federal nº 3.780 /60, "é o conjunto de classes da mesma natureza de trabalho, disposta hierarquicamente, de acordo com o grau de dificuldade das atribuições e nível de responsabilidade". (...)

Com essas considerações pode-se definir cargo de carreira como o pertencente a um conjunto de cargos da mesma denominação, distribuídos por classes escalonadas em função da complexidade de atribuições e nível de responsabilidade. (...) Esses cargos são de provimento efetivo e só podem ser titularizados por servidores públicos estatutários aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos.

(...)

Em outras situações, nem mesmo se pode falar em carreira, como ocorre com os Ministros de Estado. Nessas hipóteses, como não há carreira, diz-se que o cargo é isolado. Cargo isolado, portanto, é o que não integra qualquer carreira. Os cargos isolados, dependendo da lei ou resolução de criação, são de provimento efetivo ou em comissão. (GASPARINI. Diógenes. Direito Administrativo. 17º ed. atualizada por Fabrício Motta. São Paulo: Saraiva, 2012. Pág. 332)

(...) 2.3.4 Cargo de carreira - É o que se escalona em classes, para acesso privativo de seus titulares, até o da mais alta hierarquia profissional.

2.3.5 Cargo isolado - É o que não se escalona em classes, por ser o único da sua categoria. Os cargos isolados constituem exceção no funcionalismo, porque a hierarquia administrativa exige escalonamento das funções para aprimoramento do serviço e estímulo aos servidores, através de promoção vertical. não é arbítrio do legislador que deve predominar na criação de cargos isolados, mas sim a natureza da função e as exigências do serviço. (MEIRELLES. Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31º ed. São Paulo: Malheiros, 2005. Pág. 415) (grifou-se)

Da leitura da doutrina, depreende-se que o gestor público, quando da estruturação dos cargos públicos que compõem quadro funcional da Administração Pública possui discricionariedade na criação de cargos em carreira ou cargos isolados, contudo, tal discricionariedade não é absoluta, devendo ser observada a natureza das atribuições do cargo, natureza da função e as exigências do serviço,

considerando que a Carta Magna privilegiou a organização administrativa dos cargos em carreira para propiciar o desenvolvimento profissional do servidor

Verifica-se, também, que para caracterização do cargo como cargo em carreira ou isolado não deve ser considerada a quantidade de cargos criados (se apenas um, ou mais cargos), mas sim se existe escalonamento de classes passíveis de progressão por parte do servidor na carreira.

Portanto, nada obsta que exista um cargo de carreira com apenas uma vaga para provimento, ou até mesmo um cargo isolado com várias vagas para provimento.

O que deve prevalecer é aquilo que dispõe a lei de regência de criação do cargo, que pode estabelecer sua organização em carreira ou em isoladamente.

Ainda, não há óbice no ordenamento jurídico que um cargo inicialmente criado por lei como cargo isolado, possa, também por lei, ser alterado para permitir sua organização em carreira, desde que, é claro, não importe em mudança de cargo, ou seja, mudança nos requisitos de provimento, atribuições, remuneração, nomenclatura, etc, que importe o provimento de outro cargo sem concurso público. Assim, a título de exemplo, existindo o "Cargo A" inicialmente estruturado por lei como cargo isolado, pode lei posterior alterar sua organização, para criar classes de modo a proporcionar a progressão do servidor, de modo a reestruturá-lo como cargo em carreira. Agora o "Cargo A" seria dividido em classes "Cargo A.1", "Cargo A.2", "Cargo A.3", etc.

Frise-se que não pode a lei - por flagrante inconstitucionalidade - alterar a natureza do cargo (mudança nos requisitos de provimento, atribuições, remuneração, nomenclatura, etc) de modo a desnaturá-lo a ponto de transformá-lo em outro distinto do originário (ex. transformar o "Cargo A" em "Cargo B"), sob a escusa de organizá-lo em carreira.

Sobre a progressão horizontal e vertical na carreira, aplica-se in casu o mesmo entendimento esboçado no Acórdão AC-CON nº 00010/14 (f. 08/11), que dispõe:

(...)

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão do Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator em:

1. Conhecer da presente consulta;

2. Conceituar o deslocamento vertical do servidor na carreira, independentemente da nomenclatura adotada nos Estatutos, a situação em que o servidor é alçado do cargo ou classe que ocupa atualmente para outro cargo ou classe, de maior grau de responsabilidade e maior complexidade de atribuições, após o transcurso de um lapso temporal, condicionado ou não ao implemento de uma condição funcional (merecimento, conclusão em curso, habilitação específica, etc.)

3. Responder ao consulente o seguinte:

3.1. É compatível com o ordenamento jurídico a movimentação vertical de servidor do magistério público (professor), dentro da mesma carreira a que pertence, desde que:

a) haja previsão expressa na legislação municipal;

b) se trate de cargos pertencentes da mesma carreira, isto é, que guardem intrínseca similaridade entre os seguintes elementos: I) identidade substancial de atribuições; II) compatibilidade funcional; III) equivalência remuneratória; IV) equivalência de requisitos de admissão;

3.2. Responder, também que:

a) A análise da movimentação vertical dos servidores na carreira implica na verificação da natureza jurídica dos institutos estão previstos na legislação municipal, independentemente do nome dado pelo legislador, se promoção, progressão ou acesso;

b) É incompatível com o ordenamento jurídico a movimentação vertical de servidor do magistério público cujo cargo/classe de origem exija requisito de admissão nível médio, para outro cargo/classe que exija como requisito de admissão nível superior, por configurarem carreiras distintas;

c) É incompatível com o ordenamento jurídico a movimentação vertical de servidor do magistério público caso o cargo de destino preveja duas formas de ingresso, por concurso público ou por promoção/progressão, ainda que a lei estabeleça estas duas espécies de provimento (originário ou derivado); (...)

Verifica-se que, apesar do Acórdão AC-CON nº 00010/14 referir-se especificamente ao cargo de profissional do magistério/professor, as razões de decidir (rátio decidendi) e o mesmo raciocínio aplica-se a qualquer outro cargo público.

Assim, para que seja possível a progressão constitucional na carreira, tanto na sua forma horizontal como vertical, devem ser obedecidos os critérios delineados no Acórdão AC-CON nº 00010/14, especificamente aqueles constantes dos itens 2, 3,

3.1 e3.2 ("a", "b" e "c").

III - CONCLUSÃO

Ante o exposto, esta Secretaria manifesta seu entendimento do sentido de que seja;

I - efetuado juízo pela admissibilidade da consulta, uma vez preenchidos os pressupostos legais previstos no Artigo 31 da Lei Estadual nº 15.958 /2007; e,

II - respondido ao consulente que:

a) os cargos públicos devem ser organizados prioritariamente em carreira de modo a estimular e permitir a progressão do servidor público como instrumento de gestão de pessoal, conforme determinado pelo Artigo 39 "caput" da CF, com sua redação originária restaurada pela medida cautelar concedida na 2.135-4 do STF;

b) o gestor público, quando da estruturação dos cargos públicos que compõem quadro funcional da Administração Pública possui discricionariedade na criação, por lei, de cargos em carreira ou cargos isolados, contudo, tal discricionariedade não é absoluta, devendo ser observada a natureza das atribuições do cargo, natureza da função e as exigências do serviço;

c) não há óbice no ordenamento jurídico a existência de cargo público efetivo estruturado em carreira, ainda que exista apenas uma vaga para seu provimento, posto que o que o caracteriza como cargo de carreira ou isolado não é a quantidade de cargos (vagas para provimento), mas sua natureza jurídica, e se está organizado em classes escalonadas que possibilitem a progressão do servidor público;

d) não há óbice no ordenamento jurídico que um cargo inicialmente criado por lei como cargo isolado, possa, também por lei, ser alterado para permitir sua organização em carreira, desde que, é claro, não importe em mudança de cargo sem concurso público (provimento derivado de cargo), o que constitucionalmente vedado;

e) no que se refere à progressão vertical e horizontal, devem ser observados os critérios estabelecidos no Acórdão AC-CON nº 00010/14 especificamente aqueles constantes dos itens 2, 3, 3.1 e 3.2 ("a", "b" e

"c"), posto que, ainda que se refiram a cargos do magistério público, sua fundamentação, princípios e regras aplicam-se aos demais cargos públicos.

II - DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

7. O Ministério Público de Contas, por meio do Parecer nº 1117/2016 (fls. 23-27), corroborou parcialmente o entendimento da Unidade Técnica, nos seguintes termos:

De início, corrobora-se a manifestação da Unidade Técnica quanto á admissibilidade da Consulta, na medida em que é possível constatar, na espécie, o preenchimento dos requisitos fixados no Artigo 31 da Lei Orgânica do TCM-GO, bem como nos Artigo 199 e 200 do RITCM-GO.

Quanto aos questionamentos formulados, o Ministério Público de Contas coloca o que segue.

Tem-se na Lei Orgânica do TCM que a resposta à consulta formulada por autoridade competente constitui prejulgamento de tese, mas não do fato ou caso concreto. Nessa esteira, para que haja possibilidade de a consulta servir de parâmetro para outros entes públicos, adotaremos os conceitos utilizados pela doutrina, independentemente da denominação dada ao instituto na legislação do município consulente.

Assim, entendemos que, antes de se responder aos questionamentos, deve-se primeiramente conceituar e entender os institutos a eles intrínsecos, sendo eles;

1) Cargos em carreira x Cargos Isolados

2) Provimento Derivado x Provimento Originário

Para a conceituação de cargos de carreiras e cargos isolados, transcreve-se a didática lição de Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, ed. 2005);

Os cargos distribuem-se em classes e carreiras, e excepcionalmente criam-se isolados:

2.3.1 Classe - é o agrupamento de cargos da mesma profissão, e com idênticas atribuições, responsabilidades e vencimentos. As classes constituem os degraus de acesso na carreira.

2.3.2 Carreira - é o agrupamento de classes da mesma profissão ou atividade, escalonadas segundo a hierarquia do serviço, para acesso privativo dos titulares dos cargos que integram, mediante provimento originário. O conjunto de carreiras e de cargos isolados constitui o quadro permanente do serviço dos diversos Poderes e órgãos da Administração Pública. As carreiras iniciam-se e terminam nos respectivos quadros.

(...)

2.3.4 Cargo de carreira - É o que se escalona em classes, para acesso privativo de seus titulares, até o da mais alta hierarquia profissional.

2.3.5 Cargo isolado - É o que não se escalona em classes, por ser o único na sua categoria. Os cargos isolados constituem exceção no funcionalismo, porque a hierarquia administrativa exige escalonamento das funções para aprimoramento do serviço e estímulo aos servidores, através da promoção vertical. Não é o arbítrio do legislador que deve predominar na criação de cargos isolados, mas sim a natureza da função e as exigências do serviço, (grifo nosso)

Continuando a parte de conceituação, impende colocar que o provimento é o ato de investidura do servidor no cargo, emprego ou função pública. Partindo desse pressuposto, a doutrina costuma descrever dois tipos de provimento: o originário e o derivado.

O provimento originário corresponde ao vínculo inicial do servidor com a administração, ou seja, no caso de cargo organizado em carreira, seria o preenchimento da classe inicial após nomeação. Já o provimento derivado pressupõe a existência de vínculo entre a administração e o servidor, e as modalidades hoje admitidas são: a promoção - que é uma forma de provimento derivado vertical e corresponde à passagem do servidor para cargo (classe) de maior grau de responsabilidade e maior complexidade dentro da sua carreira; e a reintegração, o aproveitamento e a recondução - que são formas de provimento derivado horizontal atualmente admitidas.

Vencida a parte de definição dos institutos, passa-se à análise da consulta.

1) "Em um Poder Legislativo Municipal, cuja estrutura de servidores efetivos foi (sic) criada por Lei, tendo apenas 01 (um) único servidor efetivo para cada cargo criado (exemplo: 01 tesoureiro, 01 recepcionista, 01 controlador interno, 01 assessor jurídico,

01 arquivista, etc), é possível que o Plano de Cargos e Vencimentos deste Poder Legislativo preveja a possibilidade de progressão vertical para estes servidores?? Isto é, tendo apenas um servidor para cada cargo efetivo criado, haveria possibilidade de progressão na carreira e a consequente previsão de progressão vertical no Plano de Cargos e Vencimentos, ou seria possível apenas a previsão de progressão horizontal a estes servidores??"

2) Uma estrutura administrativa de um dado poder composta apenas por cargos isolados poderá, por lei, ser alterada para que se adeque à realidade das funções desempenhadas, e sejam alteradas para cargos de carreira?"

Conforme bem exposto no Certificado nº 036/2016-SAP, o que caracteriza o cargo isolado não é o número de cargos criados, mas a forma como ele se organiza. No cargo isolado não há promoção e independentemente do tempo de serviço do seu ocupante a sua posição funcional não muda - pois não há carreira - não há escalonamento em níveis crescentes de responsabilidade e complexidade ou de antiguidade.

Se na criação do cargo a lei prevê um escalonamento, em que o servidor vai galgando ao longo dos anos níveis e classes superiores, esse cargo é de carreira.

Como bem afirmado pela especializada, nada obsta que exista uma carreira com apenas um (01) cargo ou mesmo um cargo isolado com várias vagas para provimento.

Assim, respondendo aos questionamentos, o Ministério Público de Contas entende que é possível e até desejável que a lei, ao sistematizar a estrutura administrativa de cada poder, preveja que seus cargos sejam organizados em carreiras (ou seja, escalonado em classes e/ou níveis), mesmo que o quadro e a estrutura administrativa desse poder comportem apenas uma vaga/cargo para cada atividade.

Ainda, na esteira do já afirmado pela Secretaria de Atos de Pessoal, não há óbice no ordenamento jurídico para que um cargo incialmente criado por lei como isolado (sem escalonamento) possa, também por lei, passar a ser organizado em carreira, desde que essa organização não importe na mudança dos requisitos de provimento, natureza de

trabalho/conteúdo ocupacional e atribuições.

Por fim, cumpre esclarecer uma impropriedade verificada no parecer jurídico encaminhado pela Câmara de Silvânia, embora não faça parte da literalidade da consulta formulada. O Assessor Jurídico, na tentativa de responder aos questionamentos do chefe do poder, afirma que para cargos isolados seria possível apenas a progressão horizontal (que na conceituação apresentada no aludido parecer é a evolução do servidor público para a referência seguinte) e vedada a progressão vertical (conceituada como a mudança de classe) dada a pressuposição da existência de classes para esse último tipo.

Quanto a tal ponto, destaca-se que em cargo isolado não existem classes ou níveis, sendo assim, não se admite qualquer tipo de progressão. Cita-se como exemplo da espécie o cargo de Ministro do Superior Tribunal de Justiça, em que o subsídio recebido por recém empossado não difere daquele subsídio recebido pelo ministro mais antigo - a remuneração é uma só independentemente do tempo de serviço ou formação extra. Cumpre reforçar que essa estrutura de cargo é uma exceção e se justifica pela natureza das atribuições a serem exercidas. Ela se encaixa nos casos em que não é conveniente a existência de qualquer tipo de hierarquia (funcional ou salarial) - como é o caso dos ministros de tribunais superiores.

Assim, deve-se deixar claro na presente consulta que o cargo isolado não admite qualquer tipo de progressão.

Por fim, discordando da Secretaria de Atos de Pessoal, entendemos que a matéria aqui questionada não comporta remissão ao Acórdão Consulta nº 00010/14, que trata de questões específicas do cargo de professor e não faz parte do escopo da presente consulta.

Dessa forma, dentro da conceituação apresentada nessa manifestação, entendemos que a consulta pode ser respondida objetivamente da seguinte forma;

a) é possível (e desejável) que cada poder organize os cargos integrantes de seu quadro de servidores em carreiras (ou seja, escalonados em classes), mesmo que o quadro e a estrutura desse poder seja composto por apenas uma vaga/cargo para cada atividade.

b) não há óbice no ordenamento jurídico para que um cargo incialmente criado por lei como isolado (sem escalonamento) possa, também por lei, passar a ser organizado em carreira, desde que essa organização não importe na mudança dos requisitos de provimento, natureza de trabalho/conteúdo ocupacional e atribuições.

c) não se admite qualquer tipo de progressão no cargo isolado - uma vez que essa denominação advém da inexistência de classes e/ou níveis.

8. É O Relatório.

DA PROPOSTA DE DECISÃO

I - DOS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE

9. Preliminarmente, verifica-se que a consulta atende aos requisitos de admissibilidade previstos no Artigo 31 da Lei Orgânica deste Tribunal, vez que: a) o consulente possui legitimidade ativa; b) contém a indicação precisa do seu objeto; c) foi instruída com o parecer jurídico do órgão de assessoria técnica da autoridade consulente; e d) está compreendida no rol de competência deste Tribunal.

10. Diante do exposto, esta relatoria manifesta-se pelo conhecimento da presente consulta, passando à análise meritória do feito.

II - DO MÉRITO

11. Inicialmente cumpre assinalar que para melhor compreensão do tema proposto nos questionamentos formulados pelo consulente faz-se necessária a abordagem de definições sobre os vários institutos que dizem respeito á organização dos quadros funcionais da Administração Pública.

12. Observou-se que tanto a Secretaria Especializada quanto o Ministério Público mencionaram os conceitos que dizem respeito ao tema apresentado pelo consulente. Contudo, faz-se necessário reiterar essas definições, de forma a delineá-las ao questionamento formulado para facilitar a compreensão do jurisdicionado.

13. Antes de adentrar aos termos da consulta faz-se necessário esclarecer que algumas leis dos entes públicos que disciplinam o quadro funcional de servidores efetivos apresentam divergências conceituais quanto aos institutos que regem esta matéria, principalmente quando se trata de progressão e promoção funcional.

14. Portanto, a relatoria irá abordar o tema de forma ampla, com fundamento na doutrina e jurisprudência, cumprindo o propósito de processos desta natureza, respondendo o questionamento em tese.

15. Para se analisar a possibilidade de progressão vertical de servidores efetivos investidos em cargos criados com apenas uma única vaga faz-se necessário definir os seguintes institutos: carreira, classe, cargo de carreira, cargo isolado, desenvolvimento na carreira, progressão e promoção.

16. A doutrina pátria define carreira como sendo o conjunto de classes funcionais, dispostas em níveis, a serem percorridos pelos servidores, num sentido de crescimento funcional.

17. Classe constitui no agrupamento de cargos de igual denominação, que possuem as mesmas atribuições e responsabilidades, constituindo-se em degrau de ascensão na carreira.

18. Quanto a sua organização no quadro funcional da Administração os cargos públicos podem ser classificados como de carreira ou isolados. Os cargos de carreira, como a sua denominação designa, são aqueles agrupados em classes, dispostas segundo a hierarquia do serviço, em vista do grau de responsabilidade e complexidade das atribuições. Por outro lado, os cargos isolados são aqueles que, embora componham o quadro funcional do ente, são estanques quanto ao desenvolvimento na carreira, por não possuírem classes ou níveis de evolução.

19. No mesmo sentido, Ivan Barbosa Rigolim, em publicação na revista Fórum Municipal e Gestão das Cidades comenta:

Essa possibilidade de mobilização evolutiva é o que constitui a carreira do servidor público, em que o seu cargo pode estar inscrito - porque existem cargos ditos isolados, sejam aqueles não dispostos em carreira alguma, e salvo por algum mecanismo de evolução diferente da por avanço na carreira são estanques, imóveis ou "congelados" na organização do funcionalismo. Os cargos, portanto, na definição das leis que os criaram e das leis de planos de carreiras, são de carreira ou isolados. RIGOLIN, Ivan Barbosa. (Servidores públicos municipais - Alguns temas (Primeira parte). Fórum Municipal & Gestão das Cidades - FMGC, Belo Horizonte, ano 4, nº 13, p. 17-22, jan/mar. 2016).

20. José dos Santos Carvalho Filho, ao definir cargo isolado é ainda mais enfático ao dizer que consiste naquele que, "embora integrando o quadro, não ensejam percurso progressivo"¹ (grifo nosso).

21. Cumpre assinalar que os cargos isolados podem ser de provimento efetivo, conforme orientação contida na Lei 8112 /90 no inciso I do Artigo 9º, (Estatuto do Servidor Público Federal), adiante transcrito.

Art. 9º A nomeação far-se-á:

I - Em caráter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo ou de carreira;

(...)

1. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. - 23 ed. - Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, f. 662.

22. Por outro lado, os cargos comissionados, por sua natureza, serão necessariamente, estruturados de forma isolada no quadro funcional do ente.

23. Para melhor compreensão acerca da movimentação de cargos públicos na estrutura administrativa faz-se necessária apresentar a definição de desenvolvimento na carreira, bem como a definição doutrinária dos institutos da promoção e progressão.

24. O desenvolvimento na carreira constitui o seu percurso natural, considerando-se o caminhar na mesma classe como progressão (desenvolvimento horizontal), e a ascensão de uma classe para outra melhor como promoção (desenvolvimento vertical).

25. Neste ponto cumpre destacar que ao abordar a progressão constitucional a Unidade Técnica recomendou que fosse aplicado o mesmo raciocínio contido no Acórdão AC-COM 00010/14, que trata especificamente do cargo de professor.

26. A relatoria corrobora com o Ministério Público Contas no sentido de que não será cabível a aplicação do Acórdão Consulta AC nº 00010/14 à matéria questionada nesta consulta justamente em razão daquela decisão tratar especificamente do cargo de professor o qual, por suas características próprias, não poderá servir como parâmetro em carreiras inerentes a outros cargos públicos. Destarte, a relatoria irá manifestar quanto aos institutos da Promoção e da Progressão funcionais, nos termos abordados pela doutrina e a jurisprudência.

27. Conforme lição de José dos Santos Carvalho Filho, a promoção ocorre quando "o servidor é alçado de cargo integrante de uma classe para cargo de outra", já a progressão caracteriza-se quando o "servidor permanece no mesmo cargo, mas dentro dele percorre um `iter` funcional, normalmente simbolizado por índices ou padrões, em que a melhoria vai sendo materializada por elevação dos vencimentos"².

2. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. - 23 ed. - Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, f. 671.

28. Partindo destes conceitos conclui-se que a promoção e a progressão estão intrinsecamente ligadas aos cargos de carreira, pois possibilita o percurso do servidor em diversos níveis, seja de forma horizontal (progressão), permanecendo no mesmo cargo, seja galgando as várias classes inerentes à carreira (promoção).

29. Portanto, em se tratando de cargo isolado não há que se falar em promoção ou mesmo progressão, pois estes institutos estão correlacionados aos cargos de carreira conforme bem delineado pela Procuradoria de Contas.

30. O Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais ao tratar da progressão horizontal, destaca enfaticamente que esta modalidade de movimentação em carreira será incompatível com a natureza dos cargos isolados, senão vejamos:

DIREITO ADMINISTRATIVO - COMARCA DE SABINÓPOLIS - APELAÇÃO - MANDADO DE SEGURANÇA - SERVIDOR DETENTOR DE

TÍTULO DECLARATÓRIO DE APOSTILA - PROMOÇÃO HORIZONTAL NO CARGO EM COMISSÃO - CARGO ISOLADO - IMPOSSIBILIDADE. - A progressão horizontal corresponde à passagem do servidor para o grau seguinte no mesmo nível da carreira, sendo própria dos cargos que esteiam organizados em carreira no quadro funcional, sendo incompatível com os cargos isolados, como o cargo em comissão. - O apostilamento não transmuda a natureza do cargo em comissão, sendo vedado ao servidor que optar pela remuneração do cargo comissionado, obter progressões nesse último. - Ausência de direito líquido e certo. - Apelo não provido. (TJ-MG - AC; 10568130017714001 MG, Relator; Heloisa Combat, Data de Julgamento; 02/07/2015, Câmaras Cíveis / 4º CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação; 08/07/2015).

31. Neste contexto, cabe esclarecer que o cargo isolado não se caracteriza pelo fato de haver apenas uma única vaga na estrutura funcional do ente. A sua natureza está ligada à impossibilidade do seu ocupante progredir em carreira, pois ele não comporta qualquer espécie de movimentação.

32. Por outro lado, nada obsta que um cargo de carreira possua apenas uma única vaga para provimento. Ele se caracterizará pelo fato de ser possível o escalonamento do servidor nas diversas classes e níveis existentes na carreira.

33. A Unidade Técnica delineou bem a questão ao afirmar que "para caracterização do cargo como cargo em carreira ou isolado não deve ser considerada a quantidade de cargos criados (se apenas um, ou mais cargos), mas sim se existe escalonamento de classes passíveis de progressão por parte do servidor na carreira" (f. 18).

34. Neste ponto a relatoria corrobora o posicionamento do Ministério Público de Contas no sentido de que a Assessoria Jurídica equivocadamente deixou subentendido que poderia haver progressão horizontal quanto a cargos isolados, ao concluir apenas pela impossibilidade de progressão vertical, em cargos desta natureza. Conforme visto, por natureza, não será compatível a estes cargos qualquer movimentação em carreira.

35. Cumpre esclarecer que, estando previsto em lei que a estrutura do quadro funcional do ente é formada por apenas uma única vaga para cada cargo criado, não será impeditivo para que seja elaborado um plano de evolução dos servidores, seja ela vertical ou horizontal, mediante a edição de lei neste sentido, desde que sejam mantidos os requisitos de provimento, natureza de trabalho ou conteúdo ocupacional e atribuições.

36. Somente não poderá haver qualquer espécie de movimentação para aqueles cargos cuia natureza não comporte estruturação em carreira, por serem únicos na sua categoria (cargos isolados) como, por exemplo, os Ministros de Estado e os de Tribunais Superiores.

37. Aliás, destaca-se que havendo na estrutura do ente uma vaga para cada cargo, sem a previsão de movimentação em carreira, estaria instaurada uma situação em que o legislador criou cargos isolados mesmo que, por sua natureza, necessariamente, deveriam estar inseridos em uma carreira.

38. Neste caso, será preferível que o quadro funcional do ente seja organizado mediante a estrutura de cargos em carreira, já que, conforme lição de Hely Lopes Meireles, "a hierarquia administrativa exige escalonamento das funções para aprimoramento do serviço e estímulo aos servidores, através da promoção vertical", citada no Parecer do Ministério Público de Contas (f. 25). Neste sentido, a criação de cargos isolados deverá ser exceção na estrutura administrativa do ente, cumprindo o disposto no artigo 39 da Constituição Federal .

39. Acrescenta-se, ainda, que, conforme colocação do ilustre doutrinador Hely Lopes Meireles (citação realizada pela Procuradoria de Contas nas folhas 25 dos autos) na criação de cargos isolados o legislador deve se ater a natureza das suas funções e às exigências do serviço, isto é, a sua previsão na estrutura administrativa não deverá ser realizada de forma discricionária.

40. Diante de todo o exposto, amparado na fundamentação supra, nos termos do artigo 85,

§ 1º da Lei 15.958 /2007, com Redação acrescida pela Lei 17.288 /2011, Artigo 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resolução Administrativa nº 232 /2011, cujo artigo 6º, IV foi disciplinado pela Portaria nº 557/2011, proponho que o Tribunal Pleno adote a minuta de Acórdão Consulta que submeto à sua deliberação.

41. É a Proposta de Decisão.

Gabinete do Conselheiro Substituto Vasco C. A. Jambo, Tribunal de Contas dos Municípios do

Estado de Goiás, em Goiânia, aos 28 de julho de 2016.

VASCO C. A. JAMBO

Conselheiro Substituto

Relator

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