Acórdão Consulta nº 10/2017

ACÓRDÃO CONSULTA Nº 10, DE 05 DE ABRIL DE 2017.

CONSULTA CONHECIDA. CARGO EFETIVO DE CHEFE DO CONTROLE INTERNO DO PODER LEGISLATIVO E O EXERCÍCIO CONCOMITANTE DE FUNÇÃO DE CONFIANÇA DENTRO DO MESMO PODER. IMPOSSIBILIDADE.

I - O servidor titular do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno não pode exercer concomitantemente uma das cinco funções de confiança criadas pela Lei Municipal nº 1803 /2015 porque isso implicaria no exercício pelo Chefe do Controle Interno de atribuições incompatíveis com as atribuições de seu cargo efetivo, em violação ao princípio da segregação das funções.

VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos, que versam sobre consulta formulada por Jairo Gomes Machado, Presidente da Câmara Municipal de Silvânia, Indagando a este TOM sobre o seguinte questionamento:

Um servidor efetivo de uma Câmara Municipal, que exerça o cargo de provimento efetivo de Controle Interno, pode exercer uma função de confiança dentro deste Poder Legislativo Municipal? Ou a situação de exercer o cargo efetivo de Controle Interno de uma Edilidade já retira, por si só, qualquer possibilidade de exercer uma função de confiança? Desde que as peculiaridades das atribuições inerentes à função de confiança não sejam subordinadas à posterior fiscalização do próprio Controlador Interno (ou seja, funções cuja fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial recaia sobre ato do próprio Controle Interno), pode este servidor ser designado para uma Função de Confiança dentro da Edilidade?

As três perguntas são, na verdade, uma única pergunta, que pode ser assim sintetizada:

O servidor titular do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno, criado pela Lei Municipal nº 1847 /16, pode exercer concomitantemente seu cargo efetivo com uma das funções de confiança criadas pela Lei Municipal nº 1803 /15 sem com isso violar o princípio da segregação das funções?

Considerando a Proposta de Decisão nº 20/17-GABMGA proferida pelo Conselheiro-Substituto Maurício Oliveira Azevedo;

Considerando tudo mais que dos autos consta;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão Técnico-Administrativa, com fulcro no artigo 31 da Lei Orgânica deste TCM (Lei nº 15.958 /07), diante das razões expostas pelo Relator, em:

1 - CONHECER da presente Consulta, para, no mérito, responder ao consulente, que o servidor titular do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno, criado pela Lei Municipal nº 1847 /2016, não pode exercer concomitantemente uma das cinco funções de confiança criadas pela Lei Municipal nº 1803 /2015, porque isso implicaria no exercício pelo Chefe do Controle Interno de atribuições incompatíveis com as atribuições de seu cargo efetivo, em violação ao princípio da segregação das funções,

2 - DAR ciência ao consulente da presente decisão; e

3 - DETERMINAR o arquivamento dos autos.

Sala das Sessões do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia 05 de abril de 2017.

Presidente, JOAQUIM ALVES DE CASTRO NETO

Votantes:

MARIA TERESA GARRIDO SANTOS

Conselheira

SEBASTIÃO MONTEIRO GUIMARÃES

Conselheiro

FRANCISCO RAMOS

Conselheiro

NILO SÉRGIO RESENDE NETO

Conselheiro

DANIEL AUGUSTO GOULART

Conselheiro

VALCENOR BRAZ DE QUEIROZ

Conselheiro

Relator:

MAURICIO OLIVEIRA AZEVEDO

Conselheiro-Substituto (não votante)

Fui presente:

Ministério Público de Contas

PROPOSTA DE DECISÃO Nº 20/2017 - GABMOA

EMENTA: CONSULTA CONHECIDA. CARGO EFETIVO DE CHEFE DO CONTROLE INTERNO DO PODER LEGISLATIVO E O EXERCÍCIO CONCOMITANTE DE FUNÇÃO DE CONFIANÇA DENTRO DO MESMO PODER. IMPOSSIBILIDADE.

I - O servidor titular do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno não pode exercer concomitantemente uma das cinco funções de confiança criadas pela Lei Municipal nº 1803 /2015 porque isso implicaria no exercício pelo Chefe do Controle Interno de atribuições incompatíveis com as atribuições de seu cargo efetivo, em violação ao princípio da segregação das funções.

I - RELATÓRIO

1.1. Introdução

Trata-se de consulta formulada por Jairo Gomes Machado, Presidente da Câmara Municipal de Silvânia, indagando a este TCM sobre o seguinte questionamento:

Um servidor efetivo de uma Câmara Municipal, que exerça o cargo de provimento efetivo de Controle Interno, pode exercer uma função de confiança dentro deste Poder Legislativo Municipal? Ou a situação de exercer o cargo efetivo de Controle Interno de uma Edilidade já retira, por si só, qualquer possibilidade de exercer uma função de confiança? Desde que as peculiaridades das atribuições inerentes á função de confiança não sejam subordinadas à posterior fiscalização do próprio Controlador Interno (ou seja, funções cuja fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial recaia sobre ato do próprio Controle Interno), pode este servidor ser designado para uma Função de Confiança dentro da Edilidade?

As três perguntas são, na verdade, uma única pergunta, que pode ser assim sintetizada:

O servidor titular do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno, criado pela Lei Municipal nº 1847 /16, pode exercer concomitantemente seu cargo efetivo com uma das funções de confiança criadas pela Lei Municipal nº 1803 /15 sem com isso violar o princípio da segregação das funções?

1.2. Da Pesquisa Realizada pela Divisão de Documentação e Biblioteca

A Divisão de Documentação e Biblioteca deste Tribunal, no Despacho nº 639/2016 (fl. 8) juntou aos autos a IN/TCM nº 08/14 (fls. 09/11) que orienta os Municípios goianos a comporem seus Sistemas de Controle Interno com servidores do quadro efetivo, com a finalidade de se evitar a alternância inadequada de pessoas nestas funções.

1.3. Do Parecer Jurídico apresentado pelo Consulente

Por meio do Parecer Jurídico (fls. 03/07), o Assessor Jurídico, Dr. Marco Aurélio de Carvalho, entendeu que o servidor no exercício do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno pode exercer concomitantemente uma função de confiança exceto se as atribuições da função de confiança forem incompatíveis com as atribuições do cargo de Chefe do Controle Interno, porque neste caso o desempenho da atribuição de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Chefe do Controle Interno recairia sobre os seus próprios atos.

1.4. Da Manifestação da Secretaria de Atos de Pessoal - SAP

A Secretaria de Atos de Pessoal se manifestou por meio do Certificado nº 3744/16 (fls. 14/18) nos seguintes termos:

A celeuma reside no fato de que, em regra, as atribuições do cargo de controlador interno definidas em lei são especificamente delimitadas, de modo a adequá-las às funções do próprio órgão definidas no Artigo 74 da CF, estando umbilicalmente entrelaçadas, gerando dúvidas se o ocupante daquele cargo de provimento efetivo poderia assumir outras funções, além daquelas especificamente definidas.

Inexiste dispositivo constitucional que impeça que o ocupante de qualquer cargo efetivo exerça função de confiança, pelo contrário, a regra do Artigo 37, V é de que o servidor efetivo está amplamente habilitado para ocupar funções de confiança.

Entretanto, a lei municipal poderá delimitar os casos em que um servidor efetivo pode ocupar a função de confiança, podendo estabelecer requisitos específicos (ex. escolaridade, tempo de carreira, formação, etc), além de vedar sua ocupação por servidor efetivo em determinados casos (ex. nepostismo).

Portanto, em regra, o servidor ocupante do cargo efetivo de controlador interno pode exercer função de confiança no âmbito da administração municipal, exceto se a própria lei municipal definir as hipóteses restritivas.

Salienta-se que o exercício da função de confiança não pode acarretar prejuízo ao escorreito funcionamento do sistema de controle interno do respectivo Poder, no exercício das suas atribuições corriqueiras.

Entretanto, há que se resguardar o princípio da segregação de funções em relação a fiscalização das despesas públicas.

A doutrina trata sobre o tema nos seguintes moldes:

(...) os princípios de controle interno que devem ser observados pelas unidades e entidades públicas e monitorados pela auditoria interna governamental [são:] a relação custo versus benefício, a qualificação adequada e o rodízio de funcionários, a delegação de poderes e a definição de responsabilidades, a existência de manuais de rotinas e procedimentos, a segregação de funções e a aderência a diretrizes e normas legais. (ARAGÃO, Marcelo Chaves. A avaliação de controles internos pelas auditorias do TCU. In: OLIVEIRA, Adelino Fernandes de et al. Auditoria interna e controle governamental. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2010.pág. 224)

Por sua vez, o Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (2001, p. 67-68), prevê a "aplicação da segregação de funções a estrutura das unidades/entidades". Assim, deve existir "a separação entre as funções de autorização/aprovação de operações, execução, controle e contabilização, de tal forma que nenhuma pessoa detenha competências e atribuições em desacordo com este princípio".

Segundo as Normas do Controle Interno do Setor Público da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores - INTOSAI (2007, p. 46):

(...) não deve haver apenas uma pessoa ou equipe que controle todas as etapas-chave de uma transação ou evento [ou processo de execução das despesas públicas]. As obrigações e responsabilidades devem estar sistematicamente atribuídas a um certo número de indivíduos, para assegurar a realização de revisões e avaliações efetivas. As funções-chave incluem autorização e registro de transações, execução e revisão ou auditoria das transações.

No mesmo sentido é o Manual de Auditoria do Sistema CFC/CRC (2007, p. 109) que conceitua:

SEGREGAÇÃO DE FUNÇÕES - Princípio básico do sistema de controle interno que consiste na separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações.

Assim, para que o controlador interno assuma uma função de confiança na Câmara Municipal, deverá fazê-lo apenas na hipótese de que as funções por ele assumidas não estejam sujeitas ao seu próprio controle (controle do sistema de controle interno), sob pena de ofensa ao princípio da segregação de funções.

A título de exemplo, o controlador interno poderia exercer função de confiança ao funcionar como parecerista em proposições legislativas, entretanto, não poderia funcionar como presidente da comissão de licitação, ou qualquer outra função administrativa sujeita ao controle do sistema de controle interno.

No mesmo sentido é o entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU):

5.2 [ ... ] as pessoas incumbidas das solicitações para aquisições de materiais e serviços não sejam as mesmas responsáveis pela aprovação e contratação das despesas. (Acórdão nº 2.507/2007-TCU-Plenário)

1.6 [impossibilidade de se] permitir que um mesmo servidor execute todas as etapas da despesa, [isto é] as funções de autorização, aprovação de operações, execução, controle e contabilização. (Acórdão nº 3.031/2008-TCU-1º Câmara)

Ao final, a SAP concluiu no mesmo sentido do Parecer Jurídico da Assessoria da Câmara Municipal de Silvânia, isto é, que é possível o exercício concomitante do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno com uma função de confiança desde que seja observado o princípio da segregação de funções, isto é, "as funções de confiança a serem exercidas pelo servidor não estejam sujeitas ao controle e fiscalização do Sistema de Controle Interno".

1.5. Da Manifestação do Ministério Público de Contas - MPC

O MPC, no Parecer nº 8136/16 (fls. 19/20), acompanhou o posicionamento da SAP e acrescentou o seguinte, verbis:

"No mérito, este Ministério Público de Contas entende devido acrescer à proposição de resposta da unidade técnica o que se segue.

As funções de confiança configuram encargos de direção, chefia ou assessoramento (Artigo 37, V, da Constituição Federal ) atribuíveis exclusivamente a servidor ocupante de cargo efetivo e que dão direito a uma remuneração específica.

Consistem, portanto, em acréscimos ou desdobramentos das atribuições do cargo efetivo com vistas às atividades de direção, chefia ou assessoramento e devem guardar correlação com as atribuições do cargo efetivo e a estrutura organizacional.

Não se confundem, ademais, com os cargos de provimento em comissão, que encerram feixe próprio de atribuições. Estes cargos devem ser exercidos por ocupantes de servidores de carreira nos percentuais definidos em lei, mas exigem novo provimento, na medida em que há nomeação e investidura em cargo diverso.

Segundo Marçal Justen Filho:

Cabe uma diferenciação entre duas figuras jurídicas próximas. O cargo em comissão, também denominado cargo de confiança, não se confunde com a chamada função de confiança, que consiste na assunção de atribuições diferenciadas e de maior responsabilidade por parte do ocupante de um cargo de provimento efetivo, ao que corresponde o pagamento de remuneração adicional.

Portanto, determinadas tarefas diferenciadas e de grande relevo podem gerar a criação de cargos em comissão, mas também podem ser assumidas pelos ocupantes de cargos de provimento efetivo aos quais se atribui uma gratificação pecuniária - denominando-se esta última hipótese de função de confiança.

Como se vê, a chamada função de confiança não consiste numa posição jurídica equivalente a um cargo público, mas na ampliação das atribuições e responsabilidades de um cargo de provimento efetivo, mediante uma gratificação pecuniária. Não se admite o conferimento de tal benefício ao ocupante de cargo em comissão, na medida em que a remuneração correspondente abrange todas as responsabilidades e encargos possíveis. (Curso de Direito Administrativo, 7º ed, Belo Horizonte: Fórum, 2011. p. 872).

No mesmo sentido, Pedro Carlos Bittencourt Marcondes:

Ao que se denota do conceito, a função de confiança não se confunde com cargo em comissão, na medida em que, enquanto este é titularizado por determinado sujeito, aquela se restringe a atribuições, também temporárias, conferidas a determinado servidor de carreira, ocupante de cargo efetivo, designado pela autoridade administrativa para tal mister. (Servidor Público. Teoria e Prática. Belo Horizonte: Fórum, 2016. p. 61)

Também cabe citar entendimento expresso em artigo de autoria de Aldino Graeff, publicado no site do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão:

A partir destas bases, podemos definir a função de que trata o texto constitucional como sendo um encargo de direção, chefia e assessoramento, atribuído a servidor ocupante de cargo efetivo. Ou seja, uma adição de atribuições relacionadas com as atividades de direção, chefia e assessoramento às atribuições do cargo efetivo.

Esta característica de adição ou acoplamento de atribuições às atribuições de natureza técnica do cargo efetivo só tem realmente consistência se as atribuições do cargo efetivo do servidor mantiverem correlação com as atribuições de direção, chefia e assessoramento de unidade administrativa cujas competências incluam as atividades próprias do cargo efetivo. Não havendo esta estreita correlação entre as competências da unidade organizacional, as atribuições do cargo efetivo e, as atribuições de direção, chefia e assessoramento, estaremos diante de um conjunto de atribuições distintas que constituem, de fato, outro cargo.

O conceito de função, portanto, é inconcebível sem a correlação entre as atribuições técnicas e gerenciais vinculadas às competências de uma unidade organizacional. Esta correlação permite que a experiência adquirida ao longo da vida funcional de um servidor, no exercício de suas atribuições em atividades técnicas, se constitua em elemento relevante, para que possa se habilitar para o exercício de uma função gerencial. Nesta perspectiva, a função gerencial se torna um prolongamento, por acoplamento, da atividade técnica. Ainda assim, a experiência técnica por si só não é suficiente para o exercício de função gerencial. É necessária formação específica para a função gerencial e a aquisição de outras habilidades, especialmente a capacidade de trabalhar em equipe, a capacidade de articulação e negociação e, principalmente, o desenvolvimento da capacidade de liderança entre seus pares. Mais adiante veremos como isso traz profundos impactos na organização das carreiras, nos processos de recrutamento e seleção, bem assim na formação e habilitação para o exercício das funções gerenciais. (Cargos em Comissão e Funções de Confiança: Diferenças conceituais e práticas. Acesso em 20/12/2016. Disponível em:

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/090709_seges_arq_funcoes_confianca.pdf)

Ao final o MPC concluiu que não basta apenas resguardar a obediência ao princípio da segregação de funções como corretamente apontam os pareceres jurídicos da Assessoria da Câmara Municipal e da Secretaria de Atos de Pessoal do TCM, mas que deve também ser observado mais um requisito, qual seja, as atribuições da função de confiança devem guardar correlação com as atribuições do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno.

É o relatório. II - MANIFESTAÇÃO DO RELATOR

II.1. Preliminar de conhecimento

A Consulta foi formulada por autoridade competente, na condição de Presidente da Câmara Municipal de Silvânia, atendendo ao Artigo 199, II, do RITCM.

Foi apresentado o Parecer Jurídico (fls. 03/07) do órgão de assistência jurídica da autoridade consulente, conforme determina o Artigo 31,

§ 1º, da LOTCM. Ademais, a Consulta não se refere a caso concreto e a matéria tratada é de competência deste TCM, o que possibilita o seu conhecimento por este Tribunal, nos termos do Artigo 32 da LOTCM.

Assim, conheço da presente Consulta, tendo em vista o preenchimento dos requisitos de admissibilidade previstos no Artigo 199, do RITCM.

II.2. Mérito

Inicialmente é preciso esclarecer o que é função de confiança. Noto que o MPC, em seu parecer, trouxe importantes excertos para diferenciar cargo em comissão de função de confiança. Segundo esses excertos a função de confiança seria apenas uma "ampliação das atribuições e responsabilidades de um cargo de provimento efetivo" (Marçal Justen Filho), ou, no mesmo sentido, a função de confiança seria uma "adição ou acoplamento de atribuições às atribuições de natureza técnica do cargo efetivo" (Aldino Graeff).

Cumpre, no entanto, observar que não é deste modo que a função de confiança está estabelecida na legislação municipal. As funções de confiança da Câmara Municipal de Silvânia foram criadas pela Lei Municipal nº 1803 /2015 e são em número de cinco espécies: Secretário Executivo, Diretor Legislativo, Chefe do Setor de Recursos Humanos, Chefe do Setor de Informática e Chefe do Departamento de Compras. O Anexo III da Lei Municipal nº 1803 /2015 traz as vastas atribuições destas cinco espécies de função de confiança. Para o Secretário Executivo existem 10 atribuições, para o Diretor Legislativo existem 20 atribuições, para o Chefe do Setor de Recursos Humanos existem 11 atribuições, para o Chefe do Setor de Informática existem 9 atribuições e para o Chefe do Departamento de Compras existem 13 atribuições.

Cumpre observar que a maioria das atribuições das funções de confiança estabelecidas na Lei Municipal nº 1803 /2015 tem natureza de atividade administrativa, cabendo notar que a SAP, em seu parecer, afirmou que o controlador interno não poderia exercer "qualquer outra função administrativa sujeita ao controle do sistema de controle interno". A título de ilustração, vejamos apenas um item de cada uma das funções de confiança da Câmara Municipal de Silvânia:

Secretário Executivo Representar oficialmente o Presidente nas suas competências administrativas perante o quadro de servidores da Câmara.

Diretor Legislativo Dirigir e supervisionar os servidores em suas atividades inerentes à atuação legislativa.

Chefe do Setor de Recursos Humanos Realização de todos os procedimentos administrativos relativos ao recrutamento, mediante concurso público ou nomeação, e avaliação da documentação de todos os servidores e estagiários a serem nomeados na Câmara Municipal de Silvânia.

Chefe do Setor de Informática Manusear senhas e informações dos Edis e servidores, mantendo sigilo e conduta ética adequados.

Chefe do Departamento de Compras Planejar e realizar as compras de serviços e bens para a Câmara Municipal, obedecidas as hipóteses de licitação, com estrita observância às normas pertinentes.

Note-se como as atribuições acima transcritas possuem nítida característica de funções administrativas, próprias à fiscalização do sistema de controle interno. A acumulação do exercício de qualquer uma destas atribuições com as atribuições do Chefe do Controle Interno representaria clara violação ao princípio da segregação de funções.

Mas o que importa salientar, neste ponto da argumentação, é que as funções de confiança criadas pela legislação municipal não são uma mera adição ou ampliação das atribuições do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno. Em verdade, a Lei Municipal nº 1803 /2015 criou funções de confiança que são autônomas, não tendo suas atribuições correlacionadas com nenhum cargo efetivo.

Portanto, o requisito adicional, estabelecido no parecer do MPC, segundo o qual as atribuições da função de confiança devem guardar correlação com as atribuições do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno, não é pertinente ao modo como a estrutura organizacional estabelecida na legislação municipal.

Feito estes esclarecimentos iniciais, cabe retomar o objeto da consulta, a saber, se o servidor no exercício do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno da Câmara Municipal de Silvânia pode exercer concomitantemente uma função de confiança da mesma Câmara Municipal.

Cumpre salientar que a legislação municipal estabelece uma natureza autônoma para as funções de confiança da Câmara Municipal de Silvânia, como já argumentado acima, e para reforçar tal autonomia o Artigo 6º da Lei Municipal nº 1847 /16 estabelece que o quadro de pessoal das Funções de Confiança é um quadro específico, separado do quadro de Classes de Cargos de Provimento Efetivo. Além disso, a Lei Municipal nº 1803 /2015 estabelece, em seu Anexo II, remuneração específica para cada função de confiança já incorporando nessa remuneração o vencimento do cargo efetivo de servidor que venha a ocupá-la.

Portanto, na Câmara Municipal de Silvânia é possível que um servidor acumule o exercício de seu cargo efetivo com o exercício de uma função de confiança desde que haja compatibilidade de horário, no entanto, o servidor não poderia receber seu vencimento do cargo efetivo mais a remuneração da função de confiança porque nesta já se encontra embutido o vencimento do cargo efetivo, o que implicaria, nesta hipótese, o acúmulo da percepção de duas vezes o seu vencimento. Neste aspecto, não se pode argumentar que o inc. XVI do Artigo 37 da Constituição Federal veda apenas a acumulação remunerada de cargos públicos, e não sendo a função de confiança um cargo público, poder-se-ia ocorrer a acumulação, isso porque a função de confiança criada pela Lei Municipal nº 1803 /2015 é função de confiança, mas apenas no nome, em verdade sua natureza está identificada a um cargo autônomo.

Assim, embora possa um servidor efetivo da Câmara Municipal de Silvânia acumular o exercício, e apenas o exercício, de seu cargo com o exercício de uma função de confiança, tal acumulação somente é possível se atendidos os demais termos da legislação municipal e o princípio da segregação das funções.

Deste modo, a resposta à consulta é negativa, isto é, o servidor titular do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno, criado pela Lei Municipal nº 1847 /2016, não pode exercer concomitantemente uma das cinco funções de confiança criadas pela Lei Municipal nº 1803 /2015, porque isso implicaria no exercício pelo Chefe do Controle Interno de atribuições incompatíveis com as atribuições de seu cargo efetivo, em violação ao princípio da segregação das funções.

III - PROPOSTA

Diante do exposto, amparado na fundamentação supra, nos termos do Artigo 85,

§ 1º da Lei nº 15.958 /2007 e Artigo 83 do Regimento Interno, faço a seguinte PROPOSTA:

1 - CONHECER da presente Consulta, para, no mérito, responder ao consulente, que o servidor titular do cargo efetivo de Chefe do Controle Interno, criado pela Lei Municipal nº 1847 /2016, não pode exercer concomitantemente uma das cinco funções de confiança criadas pela Lei Municipal nº 1803 /2015, porque isso implicaria no exercício pelo Chefe do Controle Interno de atribuições incompatíveis com as atribuições de seu cargo efetivo, em violação ao princípio da segregação das funções:

2 - DAR ciência ao consulente da presente decisão; e

3 - DETERMINAR o arquivamento dos autos.

É a proposta.

Gabinete do Conselheiro-Substituto Maurício Oliveira Azevedo, aos 30 de março de 2017.

MAURICIO OLIVEIRA AZEVEDO

Conselheiro Substituto

Relator

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