Nota Técnica nº 15/2025

NOTA TÉCNICA N. TC-15/2025

Unidade técnica: Diretoria de Licitações e Contratações (DLC)

Assunto: Aquisição de livros didáticos

Interessados: Estado e Municípios de Santa Catarina

Ementa: Nota Técnica. Licitações e contratações. Procedimento de aquisição de livros didáticos. Jurisprudência dos Tribunais de Contas.

Com o objetivo de orientar e disseminar boas práticas, a Nota Técnica traz subsídios às unidades jurisdicionadas para a realização de aquisições de livros didáticos.

1. INTRODUÇÃO

A Resolução n. TC- 191 /2022 estabelece em seu art. 2º. que a Nota técnica é o ato enunciativo que manifesta opinião técnica de maneira objetiva, a fim de elucidar o entendimento sobre questão controversa ou divulgar, de forma sintética, alterações legais, informações de caráter jurisprudencial e estudos preliminares realizados, bem como outras orientações referentes à atividade fiscalizatória ou de cunho administrativo do TCE/SC.

A presente análise decorre do Memorando nº 181535/2023, elaborado pela Diretoria de Contas de Gestão (DGE) e encaminhado à Diretoria de Licitações e Contratações (DLC), por meio do Processo SEI 23.0.000004603-5, para adoção das medidas entendidas cabíveis, bem como pela constatação da repetição de processos de representação cujo objeto é aquisição de livros.

O Memorando supracitado prestou informações acerca de processos 1 que tramitaram pela DGE referentes a possíveis irregularidades na aquisição de livros didáticos. As principais irregularidades encontradas incluem direcionamento, conluio e sobrepreço, em especial, devido aos seguintes fatores: imposição de materiais, orçamento vinculados, ausência de responsáveis, restrições à competitividade, termos de referência imprecisos e prazos exíguos para amostras.

Assim, o objetivo da presente Nota Técnica é estabelecer orientações aos entes jurisdicionados do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina acerca de boas práticas para a aquisição de livros didáticos pelas unidades gestoras,

considerando a reiteração de processos com possíveis irregularidades atinentes a esse objeto e tendo em vista que o exame da matéria é de interesse geral de todos os entes fiscalizados pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina frente às disposições contidas na Lei nº 14.133 /2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos).

Por fim, ressalta-se que esta Nota Técnica abordará a aquisição de livros didáticos 2 (obras didáticas), não abrangendo a aquisição de sistemas de ensino 3 (apostilados, estruturados, modulares e franqueados).

2. ANÁLISE

A educação é um direito de todos e um dever do Estado e da família, devendo ser promovida e incentivada em colaboração com a sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, conforme dispõe o art. 205 da Constituição Federal .

O art. 212 da Constituição Federal de 1988 estabelece que Estados e Municípios devem aplicar o mínimo de 25% (vinte e cinco por cento) da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. A aplicação de recursos na educação deve não somente respeitar o mínimo constitucional exigido, mas também garantir que esses recursos sejam aplicados de forma eficiente.

Além de assegurar o acesso à educação básica gratuita e obrigatória dos quatro aos dezessete anos, também é dever constitucional do Estado o fornecimento de material didático em todas as etapas da educação básica.

Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria;

[ ... ]

VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.

(grifo nosso)

Nessa esteira, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e o Ministério da Educação (MEC) desenvolvem o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), uma política pública voltada à distribuição de obras didáticas, pedagógicas e literárias nas redes públicas de ensino do país. Por meio dessa política, as escolas participantes recebem materiais selecionados pelo Ministério da Educação em procedimento específico, observando os princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. 4

Acerca do tema, o TCE/SC já expediu recomendação, conforme se observa do item 6.3 do Acórdão nº 37/2018, exarado no âmbito do Processo n. @REP-14/00175850, a seguir reproduzido:

6.3. Recomendar ao Prefeito Municipal [ ... ] e à Secretaria de Educação daquele Município que, em futuros certames, especialmente quando se tratar de escolha de sistema de ensino, que avaliem o custo-benefício da contratação, levando em conta a existência de programa do Governo Federal, que distribui gratuitamente livros didático-pedagógicos, e a possibilidade de aplicar os recursos da possível aquisição em outros setores da educação carentes de investimentos, assim como avaliem as diferentes opções disponíveis no mercado, de modo a não caracterizar direcionamento a determinado fornecedor, por meio de parecer fundamentado e firmado por equipe técnica especializada (item 2.1 do Relatório DLC). 5

(Grifo nosso)

Dessa forma, orienta-se aos municípios jurisdicionados que, sempre que possível, as escolas da rede pública façam a adesão ao Programa Nacional do Livro Didático e que as aquisições de livros didáticos sejam feitas por meio desse programa.

A forma de aquisição dos livros didáticos (por meio do Programa Nacional do Livro Didático ou pelo próprio município) deve ser avaliada na fase de planejamento da contratação pública, quando da realização dos estudos técnicos preliminares. Nessa etapa, será feita a análise das alternativas disponíveis no mercado para atender à necessidade pública, a fim de identificar a solução mais vantajosa para a Administração Pública dentre as existentes,

considerando sua realidade e peculiaridades 6 (art. 18,

§ 1º, V, da Lei nº 14.133 /2021).

2.1. Aquisição de livros didáticos por meio do Programa Nacional do Livro Didático (PNLD)

O Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) compreende um conjunto de ações que visam a avaliação e a distribuição gratuita de obras didáticas, pedagógicas e literárias, entre outros materiais educativos, para alunos, professores e gestores da rede pública de ensino, para serem utilizadas em um período de quatro anos. Todo ano o PNLD adquire mais de 170 milhões de livros, para serem entregues a mais de 30 milhões de alunos em todo o país. 7

As instituições participantes do PNLD recebem os materiais de forma sistemática, regular e gratuita, e todas as etapas da educação básica são abrangidas: educação infantil, anos iniciais (1º a 5º ano) e anos finais (6º a 9º ano) do ensino fundamental e ensino médio. Assim, o Programa se constitui como um dos principais instrumentos de acesso e apoio ao processo de ensino e aprendizagem.

Nos termos do art. 2º. do Decreto nº 9.099 , de 18 de julho de 2017, que dispõe sobre o Programa Nacional do Livro e do Material Didático, são objetivos do PNLD:

Art. 2º (...).

I - aprimorar o processo de ensino e aprendizagem nas escolas públicas de educação básica, com a consequente melhoria da qualidade da educação;

II - garantir o padrão de qualidade do material de apoio à prática educativa utilizado nas escolas públicas de educação básica;

III - democratizar o acesso às fontes de informação e cultura;

IV - fomentar a leitura e o estímulo à atitude investigativa dos estudantes;

V - apoiar a atualização, a autonomia e o desenvolvimento profissional do professor; e

VI - apoiar a implementação da Base Nacional Comum Curricular.

No mesmo sentido, o art. 3º. do referido dispositivo estabelece as diretrizes do Programa:

Art. 3º São diretrizes do PNLD:

I - o respeito ao pluralismo de ideias e concepções pedagógicas;

II - o respeito às diversidades sociais, culturais e regionais;

III - o respeito à autonomia pedagógica das instituições de ensino;

IV - o respeito à liberdade e o apreço à tolerância; e

V - a garantia de isonomia, transparência e publicidade nos processos de aquisição das obras didáticas, pedagógicas e literárias.

A execução do PNLD é regida pela Resolução CD/FNDE nº 12, de 7 de outubro de 2020, que dispõe sobre o Programa Nacional do Livro e do Material Didático - PNLD. Podem participar do PNLD as escolas públicas de Educação Básica das instituições federais de ensino e redes estaduais, municipais e distrital, bem como instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos e conveniadas com o Poder Público. 8

As instituições interessadas em serem beneficiadas devem aderir formalmente ao Programa, nos termos do art. 7º. da Resolução CD/FNDE nº 12/2020 e do manual de adesão disponibilizado pelo FNDE em sua página oficial. 9 A adesão deve ser realizada pelo responsável pela rede de ensino, por meio de sistema e em prazo disponibilizado anualmente pelo FNDE. No ato de adesão, deverão ser indicadas as etapas de ensino para as quais se deseja receber os materiais (educação infantil, anos iniciais e finais do ensino fundamental e ensino médio), bem como o tipo de material a ser recebido (obras didáticas, obras pedagógicas e obras literárias). A adesão é válida por tempo indeterminado ou até que seja solicitada a exclusão. 10

A avaliação, a compra e a distribuição das obras didáticas, pedagógicas e literárias ocorrem de forma colaborativa entre o FNDE e o MEC, com a participação das secretarias de educação, das escolas participantes, dos professores, dos conselhos municipais e estaduais de educação e das unidades executoras, por meio de procedimentos específicos e em regime de mútua cooperação, nos termos do art. 19 da Resolução CD/FNDE nº 12, de 7 de outubro de 2020. 11

O processo para a aquisição e distribuição dos livros pelo PNLD é feito por meio de oito etapas, indicadas na Cartilha de Boas Práticas do Programa do Livro elaborada pelo FNDE, 12 sendo elas:

1. Audiência pública e lançamento do edital para que as editoras produzam e apresentem seus livros;

2. Avaliação do conteúdo das obras apresentadas por uma equipe de professores;

3. Habilitação das editoras;

4. Escolha dos livros pelas escolas;

5. Negociação do preço;

6. Compra dos livros;

7. Entrega dos livros;

8. Avaliação e monitoramento;

Mediante esse processo, é lançado um edital para aquisição de materiais para cada uma das etapas da educação básica, com os critérios a serem observados pelos interessados. As obras são produzidas pelas editoras, nos termos do edital, e seu conteúdo é avaliado por uma equipe pedagógica de especialistas. Após a habilitação das editoras cujos materiais foram aprovados, é aberto um processo para que as escolas participantes e seus professores selecionem as obras com as quais desejam trabalhar. Por fim, após negociação de preço, os livros são comprados e entregues às instituições, e o programa é monitorado. Os livros no PNLD são comprados em um ano e utilizados nos próximos 4 anos.

Diante disso, verifica-se que o programa confere especial importância à avaliação pedagógica dos livros, bem como ao envolvimento de docentes e profissionais da educação no processo de avaliação e de escolha das obras a serem adquiridas e distribuídas.

A avaliação pedagógica dos materiais no âmbito do PNLD é coordenada pelo MEC, mediante comissão integrada por especialistas das diferentes áreas do conhecimento correlatas e equipes de avaliação formadas por professores das redes públicas e privadas de ensino superior e da educação básica, tendo como objetivo qualificar ou selecionar os materiais inscritos, com base nos critérios: 13

Art. 10. A avaliação pedagógica dos materiais didáticos no âmbito do PNLD será coordenada pelo Ministério da Educação com base nos seguintes critérios, quando aplicáveis, sem prejuízo de outros que venham a ser previstos em edital:

I - o respeito à legislação, às diretrizes e às normas gerais da educação;

II - a observância aos princípios éticos necessários à construção da cidadania e ao convívio social republicano;

III - a coerência e a adequação da abordagem teórico-metodológica;

IV - a correção e a atualização de conceitos, informações e procedimentos;

V - a adequação e a pertinência das orientações prestadas ao professor;

VI - a observância às regras ortográficas e gramaticais da língua na qual a obra tenha sido escrita;

VII - a adequação da estrutura editorial e do projeto gráfico; e

VIII - a qualidade do texto e a adequação temática.

Na mesma esteira, o processo de escolha dos livros pelos professores é uma das principais etapas do PNLD, tornando-o uma política transparente e democrática. São os professores que utilizarão os livros em sala de aula todos os dias, de modo que apenas eles possuem o conhecimento da realidade dos estudantes e das escolas, a fim de avaliar quais livros são mais adequados à situação fática. Dessa forma, é fundamental a participação dos professores na escolha dos livros que serão adquiridos.

Pelo exposto, verifica-se a vantagem da aquisição dos livros de forma centralizada por meio do PNLD, tendo em vista que o programa garante a concorrência entre os interessados, por meio de um processo que proporciona uma maior economicidade e transparência na seleção dos livros, além de envolver os professores e profissionais da educação no processo de escolha, a fim de garantir que os livros selecionados sejam adequados à realidade da instituição em que serão utilizados.

Assim, orienta-se aos municípios jurisdicionados que, sempre que possível, as escolas da rede pública façam a adesão ao Programa Nacional do Livro Didático e que as aquisições de livros didáticos sejam feitas por meio desse programa.

Caso essa opção não seja viável, orienta-se para que sejam observadas as boas práticas descritas na cartilha "As 8 boas práticas do Programa do Livro" nas aquisições de livros didáticos pelo Município, conforme será destacado a seguir.

2.2. Aquisição de livros didáticos pelo próprio município

Caso o município, após a elaboração dos estudos técnicos preliminares, conclua que a opção mais adequada para a aquisição de livros didáticos seja a contratação pelo próprio ente, orienta-se que: sejam adotadas, na medida do possível, as boas práticas do procedimento seguido pelo PNLD, em especial no que se refere à participação dos professores na escolha dos livros a serem adquiridos (item 2.2.1); seja verificado se os livros a serem adquiridos se enquadram nas hipóteses de inexigibilidade, dispensa em razão do valor ou se devem ser objeto de licitação (item 2.2.2); e sejam observadas algumas diretrizes (item 2.2.3).

2.2.1. Boas práticas do Programa Nacional do Livro Didático

Nos termos da determinação exarada pelo Tribunal de Contas da União 14 , o FNDE elaborou uma Cartilha com orientações de boas práticas de gestão voltadas à aquisição de livros didáticos, abordando as etapas mais relevantes desse processo, a fim de auxiliar o gestor público a mitigar os riscos em aquisições semelhantes. 15

A Cartilha compartilha o procedimento efetuado pelo FNDE nas aquisições de livros didáticos com recursos do PNLD, visando servir de parâmetro para aquisições da mesma espécie com outras fontes de recurso, contribuindo para reduzir riscos de engessamento de preços, de direcionamento a determinados títulos e fornecedores, bem como de aquisições desvinculadas das efetivas necessidades pedagógicas. 16

A Cartilha indica que oito etapas sejam realizadas nesse procedimento. A seguir, serão apresentadas essas etapas, acompanhadas de orientação quanto à forma de aplicá-las em âmbito local, com fundamento na Lei nº 14.133 /2021.

1. Audiência pública e lançamento do edital

A primeira etapa indicada pela Cartilha é a realização de audiência pública acerca da aquisição que se pretende efetuar, fornecendo as informações pertinentes e possibilitando a manifestação de todos os interessados, para que tirem dúvidas e façam sugestões.

Após a audiência pública, o edital do processo de aquisição deve ser lançado, convocando as empresas interessadas em participar. O edital deve definir o conteúdo e o formato dos livros, além das regras de participação no certame. As editoras interessadas devem produzir o livro de acordo com as normas do edital e submetê-lo à avaliação.

Ressalta-se que Tribunal de Contas da União, mediante Acórdão nº 950/2011, reforçou a necessidade de realização de audiência pública previamente ao lançamento do edital no âmbito do Programa Nacional do Livro Didático, mesmo que pela natureza singular do Programa não haja licitação, mas contratação por via direta.

No processo de inscrição e avaliação de obras didáticas para o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) há necessidade de audiência pública previamente ao lançamento do edital, como procedido em licitações simultâneas, mesmo que pela natureza singular do Programa não haja licitação, mas contratação por via direta. 17

Aplicação local

A realização de audiência pública ou consulta pública é uma boa prática que o município pode adotar previamente ao procedimento licitatório para a aquisição de livros, uma vez que a Lei nº 14.133 /2021, em seu art. 21, também prevê essa possibilidade. Trata-se de um instrumento que possibilita a discussão dos contornos da contratação, diminui a assimetria de informações e permite o envio de críticas e sugestões por professores, alunos, editoras e cidadãos em geral. 18

Art. 21. A Administração poderá convocar, com antecedência mínima de 8 (oito) dias úteis, audiência pública, presencial ou a distância, na forma eletrônica, sobre licitação que pretenda realizar, com disponibilização prévia de informações pertinentes, inclusive de estudo técnico preliminar e elementos do edital de licitação, e com possibilidade de manifestação de todos os interessados.

Parágrafo único. A Administração também poderá submeter a licitação a prévia consulta pública, mediante a disponibilização de seus elementos a todos os interessados, que poderão formular sugestões no prazo fixado.

Do mesmo modo, pode o município lançar edital de convocação para avaliar as obras didáticas e/ou as editoras interessadas, conforme previsto na Cartilha.

Trata-se, em essência, de um edital de pré-qualificação (art. 80 da Lei nº 14.133 /2021), que pode ser: (a) de bens, para selecionar previamente bens que atendam às exigências técnicas ou de qualidade estabelecidas pela Administração (art. 80, I); e/ou (b) de fornecedores, para selecionar previamente licitantes que reúnam condições de habilitação para participar de futura licitação (art. 80, II).

Considerando que o edital definirá não só as regras de participação na pré-qualificação, mas o conteúdo e o formato dos livros, é importante que seja elaborado com a participação de profissionais da área pedagógica (setor demandante).

2) Avaliação do conteúdo dos livros

Na sequência, a Cartilha informa que os livros produzidos pelas editoras devem ser avaliados por uma equipe de professores, mestres e doutores, os quais analisarão o conteúdo de cada livro e verificarão se são adequados pedagogicamente. Feita a avaliação, deve ser publicada portaria com a indicação dos livros aprovados e reprovados.

Aplicação local

Caso o município adote a pré-qualificação de bens, deverá realizar a avaliação da qualidade dos produtos e proceder à divulgação dos resultados, conforme previsto no art. 80,

§ 1º, II, e

§ 9º, da Lei nº 14.133 /2021.

3) Habilitação das editoras

A partir da lista de livros aprovados, a Cartilha orienta que deve ser analisada a documentação de habilitação das editoras, a fim de verificar se estão aptas a contratar com o poder público, concedendo prazo para eventual correção de falhas.

Aplicação local

Caso o município adote a pré-qualificação de fornecedores, deverá avaliar as condições de habilitação dos interessados e publicar o resultado, conforme previsto no art. 80,

§ 1º, I,

§ 4º e

§ 9º, da Lei nº 14.133 /2021.

4) Escolha dos livros pelas escolas

A escolha dos livros pelas escolas é uma das principais etapas do processo de aquisição, previsto na Cartilha. Por meio dela, os professores se reúnem, avaliam e decidem qual livro é mais adequado à sua proposta pedagógica, para cada disciplina e nível de ensino. Tendo em vista que são os professores que utilizarão os livros em sala de aula pelos anos seguintes, sua participação no processo de escolha é fundamental para que os livros selecionados estejam de acordo com a realidade educacional da instituição.

Aplicação local

A escolha dos livros faz parte do processo de definição do objeto a ser adquirido (livros didáticos), que tem início na fase de planejamento da contratação, especificamente no estudo técnico preliminar, em especial no âmbito do levantamento de mercado (art. 18,

§1º, V, da Lei nº 14.133 /2021). Nesta ocasião, o município deverá avaliar as alternativas disponíveis no mercado com vistas a identificar a solução mais vantajosa e apta a atender à necessidade pública.

Durante o planejamento, a Administração também deve avaliar a necessidade e a pertinência de realizar a audiência pública, a consulta pública e a pré-qualificação, instrumentos que auxiliarão no processo de escolha dos livros pelos professores.

A audiência pública e a consulta pública, mencionadas na primeira etapa, por exemplo, são importantes neste momento, pois permitem que os responsáveis pela escolha - professores que utilizarão os livros - tomem conhecimento de obras que poderiam não ser levadas em consideração como alternativa.

Caso tenha sido realizado o procedimento de pré-qualificação, citado na segunda e terceira etapas, cabe aos professores avaliarem os livros selecionados, de forma a verificar se atendem a necessidade a ser suprida pela aquisição.

Por fim, cabe ressaltar que os professores podem indicar livros que não tenham sido mencionados na consulta pública ou que não tenham sido pré-qualificados, devendo fundamentar os motivos que os tornam adequados.

A avaliação dos professores pode demonstrar que existe um único livro ou diversos livros que são adequados pedagogicamente e que atendem às necessidades de determinada área e nível de educação.

O procedimento de escolha dos livros será aprofundado no tópico 2.2.3 desta Nota Técnica.

5) Negociação do preço

Posteriormente à escolha dos livros, deve-se identificar a quantidade de livros que cada escola irá receber. Para isso, a Cartilha recomenda a utilização do histórico dos últimos censos escolares e a realização de média para estimar a quantidade de estudantes que estará matriculada em cada uma das escolas, em cada nível de ensino. Com a estimativa do número de estudantes, é possível calcular a quantidade de livros a serem entregues em cada escola.

A partir desse dado, o preço dos livros deve ser negociado com as editoras. De modo a garantir a aquisição por um preço justo, a Cartilha indica as variáveis que devem ser levadas em conta: preço do papel, direitos autorais, projeto gráfico e editorial, custos de distribuição, entre outras.

Aplicação local

O valor da contratação deve ser compatível com os valores praticados pelo mercado. Para atender a esse requisito, a Lei nº 14.133 /2021 estabelece que a estimativa da quantidade e do preço dos livros deve ser realizada ainda na fase de planejamento da contratação pública, tanto na elaboração dos estudos técnicos preliminares (art. 18,

§ 1º, IV e VI), quanto na elaboração do termo de referência (art. 6º., XXIII, "a" e "i"), ocasião em que serão utilizados os parâmetros previstos no art. 23.

Nessa etapa, a unidade deve evitar que os orçamentos para a composição da média de preços sejam provenientes de um mesmo grupo empresarial ou partam de empresas vinculadas entre si. Ademais, os orçamentos devem ser encaminhados com a identificação do responsável, na empresa, pela elaboração da cotação.

A realização de uma pesquisa de preços sólida constitui etapa fundamental para assegurar que, durante a fase externa da contratação, a Administração possa verificar a adequação das propostas de preços ao valor de mercado previamente estimado. Nesse sentido, o art. 61 da Lei nº 14.133 /2021 confere à Administração a prerrogativa de negociar com o primeiro colocado, com vistas à obtenção de condições mais vantajosas, conforme transcrito a seguir:

Art. 61. Definido o resultado do julgamento, a Administração poderá negociar condições mais vantajosas com o primeiro colocado.

§ 1º A negociação poderá ser feita com os demais licitantes, segundo a ordem de classificação inicialmente estabelecida, quando o primeiro colocado, mesmo após a negociação, for desclassificado em razão de sua proposta permanecer acima do preço máximo definido pela Administração.

§ 2º A negociação será conduzida por agente de contratação ou comissão de contratação, na forma de regulamento, e, depois de concluída, terá seu resultado divulgado a todos os licitantes e anexado aos autos do processo licitatório.

6) Compra dos livros

Vencidas as etapas de escolha do livro pelas escolas e de estimativa de quantidade e de valor, será iniciada a fase de compra dos materiais. Segundo a cartilha, no Programa Nacional do Livro Didático, a licitação é inexigível, por ser inviável a competição, em razão de dois motivos: (a) a editora precisa ser detentora exclusiva dos direitos autorais do livro; e (b) a escolha dos livros não é feita pelo Ministério da Educação (MEC) ou Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), mas pelos professores.

Aplicação local

Embora a aquisição de livros centralizada no âmbito do FNDE seja realizada por meio de inexigibilidade de licitação, orienta-se a unidade para que, com fundamento da Lei nº 14.133 /2021, avalie, na fase de planejamento da contratação, se o caso concreto se enquadra nas hipóteses de inexigibilidade (art. 74, I), dispensa em razão do valor (art. 75, II) ou de licitação por pregão, preferencialmente na forma eletrônica (art. 6º., XLI). O enquadramento da contratação será abordado no tópico 2.2.2.1 desta Nota Técnica.

7) Entrega dos livros

Após a celebração do contrato e mediante logística de distribuição, os livros devem ser entregues em todas as escolas.

Aplicação local

Trata-se da etapa de execução contratual, que deverá ser acompanhada e fiscalizada por um ou mais fiscais, de modo que o contrato seja executado fielmente pelas partes (arts. 115 e 117 da Lei nº 14.133 /2021).

8) Avaliação e monitoramento

Por fim, a Cartilha orienta que o processo de aquisição dos livros deve ser constantemente avaliado e monitorado pelas autoridades responsáveis, visando seu aprimoramento.

Aplicação local

A corroborar esse entendimento, a Lei nº 14.133 /2021 estabelece que é dever da alta administração do órgão ou entidade implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos da licitação (art. 11, caput), promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações (art. 11, parágrafo único).

Reforçando esta prática, tem-se que a Lei nº 14.133 /2021 indica a necessidade de elaboração e divulgação "na forma de regulamento, de relatório final com informações sobre a consecução dos objetivos que tenham justificado a contratação e eventuais condutas a serem adotadas para o aprimoramento das atividades da Administração" (art. 174,

§ 3º, VI, "d").

2.2.2. Procedimento para a aquisição dos livros didáticos

2.2.2.1. Enquadramento nas hipóteses da Lei nº 14.133 /2021

Durante a fase de planejamento, o município, com amparo nas informações coletadas no estudo técnico preliminar, definirá como será realizada a aquisição dos livros.

Nos casos em que, após o recebimento da avaliação dos professores, se verificar que existem diversos livros que são adequados pedagogicamente e que atendem às necessidades de determinada área e nível de educação, deve a Administração verificar a possibilidade e o interesse em já identificar os títulos a serem adquiridos, mediante justificativa técnica 19 . Esse procedimento de escolha será aprofundado no tópico 2.2.3, desta nota técnica.

Caso a unidade o faça, caberá, na sequência, avaliar a ocorrência de uma das seguintes hipóteses 20 :

(i) em havendo exclusividade de fornecimento pela editora, é possível contratar diretamente por inexigibilidade de licitação (art. 74, I, da Lei nº 14.133 /2021);

(ii) em não havendo exclusividade e caso o valor anual da contratação esteja abarcado pelo limite autorizador, é possível empreender à dispensa de licitação em razão do valor (art. 75, II, da Lei nº 14.133 /2021);

(iii) não havendo o enquadramento em nenhuma das hipóteses de contratação acima, a realização de licitação se impõe, sendo possível a adoção do pregão, preferencialmente na forma eletrônica.

Caso a unidade não defina previamente as obras desejadas, orienta-se que seja realizado o procedimento de pré-qualificação, caso este não tenha sido realizado em momento anterior, de modo que a futura licitação seja realizada apenas entre os livros pré-qualificados, conforme será exposto no item 2.2.2.2 desta Nota Técnica.

Por outro lado, quando, após o recebimento da avaliação dos professores, for verificado que existe apenas um livro, pré - qualificado ou não, adequado pedagogicamente e que atenda às necessidades de determinada área e nível de educação, caberá à unidade avaliar a ocorrência de uma das três hipóteses acima elencadas, para definir se deverá realizar inexigibilidade de licitação, dispensa de licitação em razão do valor ou licitação.

Esse processo decisório pode ser esquematizado no fluxograma abaixo:

Fluxograma 1

2.2.2.2. Pré-qualificação

Nos casos em que o município, durante a fase preparatória da licitação, após avaliação e levantamento de demanda junto à área pedagógica, com participação dos professores, verificar que existem diversos livros adequados pedagogicamente e que atendam às necessidades de determinada área e nível de educação, bem como constatar a impossibilidade ou a desnecessidade de identificar previamente os títulos a serem adquiridos, orienta-se que seja realizado o procedimento de pré - qualificação, mediante lançamento de edital que estabeleça, de forma objetiva, o conteúdo e o formato dos livros, de modo que a futura licitação seja realizada apenas entre os livros qualificados.

Do mesmo modo, pode ser adotada a pré-qualificação de fornecedores, na qual serão avaliadas as condições de habilitação dos interessados, de forma que a futura licitação seja realizada apenas entre as licitantes pré-qualificadas.

O procedimento de pré-qualificação está previsto no art. 80 da Lei nº 14.133 /2021. Trata-se de um procedimento seletivo anterior à licitação, para que sejam selecionados previamente licitantes ou bens que atendam às exigências técnicas ou de qualidade estabelecidas pela Administração no edital.

Por meio da pré-qualificação, a Administração convoca os particulares mediante edital, com o objetivo de avaliar o atendimento das condições de habilitação dos interessados ou para avaliação da qualidade de determinados objetos, de modo a se fazer um cadastramento dos modelos que comporão o catálogo de determinados bens e serviços organizado pela Administração.

Art. 80. A pré-qualificação é o procedimento técnico-administrativo para selecionar previamente:

I - licitantes que reúnam condições de habilitação para participar de futura licitação ou de licitação vinculada a programas de obras ou de serviços objetivamente definidos;

II - bens que atendam às exigências técnicas ou de qualidade estabelecidas pela Administração.

No edital, a Administração tem o dever de estabelecer objetivamente os critérios a serem avaliados, devendo constar as informações mínimas necessárias para a definição do objeto, bem como a modalidade, a forma e os critérios de julgamento da futura licitação.

O edital de pré-qualificação deverá ficar permanentemente aberto para a inscrição de novos interessados enquanto houver interesse da Administração Pública no cadastramento de licitantes ou bens/serviços e a licitação que se seguir ao procedimento da pré-qualificação poderá ser restrita aos licitantes ou bens pré-qualificados.

Nesse sentido, tem-se o Prejulgado nº 2151 do TCE/SC sobre o tema:

Prejulgado nº 2151

1. O procedimento prévio à licitação denominado pré-qualificação, previsto na Lei nº 14.133 /2021, poderá ser realizado pela Administração Pública, mediante a prévia edição de Regulamento, devendo estar permanentemente aberto para que os interessados possam submeter seus bens à avaliação, atendidas as exigências técnicas ou de qualidade que forem estabelecidas pela Administração no Edital de Pré-qualificação.

2. O procedimento de pré-qualificação pode ser utilizado para avaliar as condições de habilitação dos interessados em participar de futuras licitações, inclusive aquelas vinculadas a programas de obras ou de serviços objetivamente definidos no edital.

3. Os bens pré-qualificados, durante o prazo de validade do procedimento de pré-qualificação, estarão dispensados da obrigatoriedade de apresentação de amostras ou provas de conceito na licitação que se seguir, caso estas tenham sido exigidas no edital do referido procedimento auxiliar, conforme dispõe o art. 41, II, da Lei 14.133 /2021.

4. A licitação que se seguir ao procedimento da pré-qualificação poderá ser restrita a licitantes ou bens pré - qualificados, nos termos do art. 80,

§ 10, da Lei nº 14.133 /2021, pelo que se deve dar ampla publicidade na realização deste procedimento auxiliar, em observância ao art. 5º. da mesma Lei, a fim de se evitar a redução de participantes no processo licitatório.

Salienta-se a necessidade da participação dos professores no processo de levantamento da demanda escolar, bem como na avaliação dos livros que atendam às exigências técnicas e de qualidade durante o procedimento de pré-qualificação.

2.2.2.3. Aquisição por licitação

Nesta seção, destacam-se duas situações principais que conduzirão a unidade à realização da licitação pública.

Após o recebimento da avaliação dos professores acerca da adequação pedagógica dos livros e do atendimento das necessidades de determinada área e nível de educação, deve o município verificar a possibilidade e o interesse de já identificar os títulos a serem adquiridos.

Caso a unidade não defina previamente as obras desejadas, poderá ser realizado o procedimento de pré-qualificação, conforme exposto no item anterior. Dessa forma, feito o procedimento de pré-qualificação, orienta-se que seja realizado o processo licitatório, preferencialmente mediante pregão, apenas entre os livros e/ou licitantes pré-qualificados, nos termos do art. 80,

§ 10, da Lei nº 14.133 /2021, de forma a permitir a concorrência entre os interessados.

Por outro lado, caso a unidade tenha verificado a possibilidade e o interesse de identificar os títulos a serem adquiridos (mediante justificativa técnica), bem como constatado a ausência de exclusividade da própria editora (sendo a obra ser ofertada por diversas distribuidoras ou livrarias), deverá ser realizada a licitação, com o objetivo de estimular a ampla participação de interessados e assegurar a livre competição, viabilizando, assim, a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração.

A regra geral é que a Administração defina previamente os títulos, autores e editoras 21 , para, em seguida, realizar a contratação. Com a definição precisa do objeto, torna-se possível verificar o enquadramento da aquisição nas hipóteses de inexigibilidade, dispensa em razão do valor ou licitação.

A definição do livro didático é ato alheio ao processo de contratação, eis que deve ser baseado em critérios técnicos e subjetivos que evidenciem o seu alinhamento com a proposta curricular e clareza didática. Contudo, uma vez definida obra, cumpre à Administração Pública apurar a melhor forma de contratá-la (inexigibilidade, dispensa ou licitação).

Nesse sentido, tem-se a doutrina de Renato Geraldo Mendes e Egon Bockmann Moreira 22 :

O que chamamos de livro nada mais é do que um conjunto de informações (ideias, afirmações, teses, etc.) que o autor produz ou apresenta em uma mídia específica que conhecemos por livro. O que caracteriza o livro, sob o pondo de vista essencial, é seu conteúdo, não suas características objetivas. Assim, uma coisa é o papel, a capa (mídia física); outra, é o conteúdo (parte intangível) que representa a informação. A primeira parte é a menos relevante na definição do produto a ser comprado: afinal, hoje, todos nós podemos imprimir livros belíssimos em nossas próprias casas. O que define a qualidade do livro é uma avaliação subjetiva, não mensurável por parâmetros objetivos. A qualidade de um livro decorre do impacto e da percepção individual que as ideias enunciadas pelo autor são capazes de produzir no plano mental de quem o lê. Portanto, estamos falando de qualidades oriundas de juízos subjetivos. Assim, um livro só pode ser definido, comparado e julgado (escolhido, portanto) por critérios subjetivos. Em resumo, é até possível licitar a compra de um livro, mas apenas após ter sido ele escolhido por critérios subjetivos. A escolha do livro é que é insuscetível de definição por meio de licitação, pois isso atentaria contra a ideia de eficiência.

É importante, no entanto, não confundir a impossibilidade de definição em si do livro com a possibilidade de poder ele, após tal definição, vir a ser licitado. Nesse caso, a definição tornará o objeto (livro) uniforme e homogêneo, sendo a licitação realizada com a finalidade exclusiva de apurar o menor preço (que é critério objetivo) a ser obtido pelo livro (objeto padronizado em razão da escolha subjetiva). O livro é um exemplo sui generis de objeto que não pode ser escolhido ou definido por critérios objetivos, mas que pode ser licitado se houver possibilidade de disputa entre agentes econômicos, desde que observadas as condições antes indicadas. (grifo nosso)

2.2.2.4. Aquisição por inexigibilidade de licitação

A aquisição por inexigibilidade, com fundamento no art. 74, I, da Lei nº 14.133 /2021, pode ser realizada quando, durante a fase preparatória, após avaliação e levantamento de demanda junto à área pedagógica, a Administração verificar que: (I) apesar de existirem diversos livros que são adequados pedagogicamente e que atendem às necessidades de determinada área e nível de educação, há a possibilidade e o interesse em já identificar os títulos a serem adquiridos, mediante justificativa técnica; e adicionalmente (II) quando a aquisição for feita diretamente às editoras, por essas possuírem contratos de exclusividade, com os autores, para a editoração e a comercialização das obras; ou quando reconhecida a condição de comerciante exclusivo de uma empresa (distribuidora ou livraria), outorgada pela editora 23 24 .

Após a avaliação dos professores, ainda que se verifique a existência de diversos livros adequados e necessários, pode a Administração constatar a possibilidade e o interesse em identificar os títulos a serem adquiridos, mediante justificativa técnica. Esse procedimento de escolha será aprofundado no tópico 2.2.3 desta Nota Técnica.

Identificados os títulos justificadamente tidos como adequados e necessários, impreterível avaliar se são comercializados com exclusividade. Se a resposta for afirmativa, então, para essas contratações, a formalização das aquisições se dará via inexigibilidade de licitação (art. 74, I, da Lei nº 14.133 /2021).

Esse é o entendimento do Tribunal de Contas da União, in verbis:

De modo geral, esta Casa tem admitido a aquisição direta de livros, por inexigibilidade de licitação, quando feita diretamente às editoras, por essas possuírem contratos de exclusividade, com os autores, para a editoração e a comercialização das obras (Decisão nº 1.500 /2002-P, Acórdão nº 1.299/2003-1ªC, Acórdão nº 1.889/2007-P, Acórdão nº 835/2009-P, Acórdão nº 6.803/2010-2ªC e Acórdão nº 950/2011-P); ou quando reconhecida a condição de comerciante exclusivo de uma empresa (distribuidora ou livraria), outorgada pela editora (Acórdão 320/2005-1ªC). Tal posicionamento decorre, essencialmente, da ausência de viabilidade de competição, pela impossibilidade de confrontar ofertas. 25 (grifo nosso)

A condição de fornecedor exclusivo deve ser demonstrada por "atestado de exclusividade, contrato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo capaz de comprovar que o objeto é fornecido ou prestado por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos" (art. 74,

§ 1º, da Lei nº 14.133 /2021).

Como se observa, a inviabilidade de competição pode ser demonstrada por qualquer documento, desde que idôneo e capaz de comprovar a exclusividade 26 . Como a exclusividade é a causa da inviabilidade de competição e, por conseguinte, da inexigibilidade de licitação, é preciso atenção na sua caracterização 27 . Para tanto, é dever do agente público responsável pela contratação verificar a veracidade da documentação apresentada e, se necessário, realizar diligências e consultas aos órgãos e entidades emitentes, bem como instruir o processo com outros documentos adicionais que corroborem a informação 28 .

Quanto à condição de exclusividade, o TCU já reconheceu que tanto a exclusividade absoluta quanto a relativa podem induzir à inexigibilidade de licitação:

A exclusividade para a editoração e comercialização das obras conferidas pelos autores às editoras pode ser por elas administradas de duas formas: (a) exclusividade absoluta: quando a editora edita e comercializa o título no país; ou quando edita, mas contrata uma única empresa ou representante para comercializá-lo; e (b) exclusividade relativa: quando, além de a própria editora editar e comercializar (ou não) as obras, contrata distribuidores nas diversas praças do país, com a finalidade de comercializá-las.

Segundo Marçal Justen Filho, tanto a exclusividade absoluta quanto a relativa podem induzir à inexigibilidade de licitação, em razão de estabelecerem, ambas as exclusividades, situações em que o fornecedor é único, ainda que regionalmente. 29 (grifo nosso)

O TCU já admitiu a aquisição de livros por inexigibilidade de licitação quando demonstrada a exclusividade relativa 30 , ou seja, a existência de fornecedor exclusivo na região dos livros objeto das aquisições, o que impediria outra empresa de entrar numa possível concorrência, como segue:

5.3.1. não obstante existir posição doutrinária defendendo a possibilidade de se realizar licitação, mesmo diante de exclusividade relativa de fornecedor, com base no valor a ser contratado, não parece ser este o caso para o mercado de livros. De fato, a sistemática da regionalização do mercado de livros é uma realidade em nosso país. Isso é confirmado não só pelas razões de justificativa dos responsáveis, como também pela própria Câmara Brasileira do Livro - CBL, entidade de âmbito nacional, fundada em 20 de setembro de 1946, que tem como objetivo defender e difundir o livro. Em contato telefônico com o setor responsável da CBL, nos foi informado que, de fato, não é possível, ante o respeito aos acordos comerciais firmados entre editoras e distribuidores que, mesmo numa concorrência de grande vulto, um distribuidor venha a invadir a área de outro; o que, na prática, inviabiliza a competição.

5.3.2. Ademais, a própria jurisprudência do TCU já reconheceu que a exclusividade relativa é fundamento para a inexigibilidade de licitação conforme trecho do Acórdão 095/2007 - TCU - Plenário: [ ... ]

5.3.3. Assim, cabe razão aos responsáveis em relação às aquisições de livros didáticos destinados à educação de jovens e adultos por meio de processo de inexigibilidade de licitação, fundamentada no art. 25, I, da Lei Federal de Licitações e Contratos, uma vez que se trata de fornecedores exclusivos na região dos livros objeto das aquisições, o que impediria outra empresa de entrar numa possível concorrência. 31 (grifo nosso)

Em relação ao mercado de livros, o TCU entendeu que a Câmara Brasileira do Livro seria o órgão competente para expedir a carta de exclusividade sobre a editoração 32 . Contudo, as declarações de representação e/ou distribuição exclusivas, emitidas pelas editoras, podem ser consideradas aptas para a comprovação de fornecedor exclusivo, caso demonstrado que as distribuidoras e/ou livrarias que as possuem detenham efetivamente a exclusividade da comercialização dos livros pertencentes à determinada editora, na área territorial indicada na declaração 33 . Com efeito, não se deve ignorar a realidade fática em prol de um formalismo exacerbado 34 .

2.2.2.5. Aquisição por dispensa em razão do valor

Nos casos em que a unidade verificar, durante a fase de planejamento, que o valor anual da contratação esteja abarcado pelo limite autorizador, é possível empreender à dispensa de licitação em razão do valor (art. 75, II, da Lei nº 14.133 /2021).

Para fins de aferição desses valores, deverão ser observados o somatório do que for despendido no exercício financeiro pela respectiva unidade gestora e o somatório da despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade (art. 75,

§ 1º, da Lei nº 14.133 /2021).

2.2.3. Diretrizes a serem observadas

Durante o processo de aquisição, tanto mediante licitação quanto inexigibilidade, é necessário que algumas diretrizes sejam observadas:

1) Escolha dos livros

A escolha dos livros e dos fornecedores é um dos pontos mais críticos do processo de contratação de livros didáticos, seja por meio de licitação, dispensa em razão do valor ou inexigibilidade, em razão do risco de direcionamento da contratação, de superfaturamento, bem como da aquisição de materiais desvinculados das necessidades pedagógicas da rede de ensino.

Como já mencionado, a escolha dos livros faz parte do processo de definição do objeto a ser adquirido, que consiste em definir, de forma concisa, clara e precisa, o objeto que se pretende contratar, não devendo contemplar especificações excessivas, desnecessárias ou irrelevantes, sob risco de frustrar ou limitar indevidamente o caráter competitivo da licitação, podendo até direcionar a licitação para fornecedor específico 35 .

A definição do objeto tem início na fase de planejamento da contratação, especificamente no estudo técnico preliminar (art. 18,

§ 1º, V, da Lei nº 14.133 /2021), podendo a Administração utilizar outros instrumentos que auxiliarão nesse processo, como a audiência pública, a consulta pública e a pré-qualificação.

Após o levantamento de mercado das alternativas disponíveis, os responsáveis pela escolha - professores que utilizarão os livros - devem avaliar os livros identificados, de forma a verificar se atendem a necessidade pública a ser suprida.

A avaliação dos professores pode demonstrar que existem diversos livros que são adequados pedagogicamente e que atendem às necessidades de determinada área e nível de educação. Com efeito, por mais que os livros possam se diferenciar, vários deles podem atender de forma satisfatória às necessidades da Administração. Por exemplo, inúmeros livros de matemática podem suprir adequadamente a necessidade da secretaria municipal de educação de garantir a formação e aprendizagem dos alunos do ensino médio da rede municipal de ensino.

Contudo, ainda que existam diversos livros adequados e necessários à satisfação da necessidade pública, a unidade pode verificar a possibilidade e o interesse de já identificar os títulos a serem adquiridos, mediante justificativa técnica.

Nesse momento, destaca-se a importância da exposição dos fundamentos que subsidiam essa escolha. Com efeito, a indicação da obra e do autor é possível, desde que tecnicamente justificada, demonstrando que foram aplicados critérios objetivos e fundamentados na seleção do material 36 .

Essa matéria já foi objeto de apreciação nos Tribunais de Contas dos Estados de São Paulo (TCE/SP), da Paraíba (TCE/PB) e do Espírito Santo (TCE/ES), conforme se extrai dos seguintes trechos, extraídos de decisões singulares, votos e pareceres ministeriais:

Com efeito, cabe à Administração, no exercício de sua competência discricionária, a escolha da obra que melhor atenda o plano pedagógico dos alunos da rede pública municipal de ensino 37 . (grifo nosso)

No caso, é o que ocorre em relação às coleções de livros requisitadas no certame, eis que à Municipalidade cabe a escolha das obras que melhor atenderão os parâmetros curriculares dos alunos da rede pública de ensino. Para tanto, a Administração esclareceu que no processo de seleção dos livros foram considerados: "(I) material, (II) durabilidade, (III) projeto gráfico, (IV) legibilidade da obra e (V) adequação à nova ortografia", assim como os "temas obrigatórios de acordo com a grade curricular imposta pelo MEC". 38 (grifo nosso)

Nesse ponto, destaco que cabe à Administração, no exercício de sua competência discricionária e na busca da aquisição de produtos de qualidade, indicar as especificações desejadas, limitadas às qualidades mínimas necessárias para identificar o produto ou serviço, sem com isso prejudicar a competitividade do certame. [ ... ] Dessa forma, cabe à Municipalidade a escolha das obras que melhor atenderão os currículos dos alunos da rede pública de ensino [ ... ]. 39 (grifo nosso)

Contudo, conforme bem destacado pela Unidade Técnica, a escolha de materiais didáticos, por sua natureza, é ato envolto de subjetividade e considerada complexidade, de modo que a respectiva identificação dos materiais, de seus conteúdos e métodos de ensino a serem empregados se inserem dentro do juízo de discricionaridade da Administração, sobretudo quando considerada a opinião dos profissionais responsáveis pela alfabetização e educação dos alunos da rede pública de ensino do ente.

É certo, portanto, que cabe à Secretaria de Educação, no exercício de sua competência discricionária, a escolha do material didático que melhor atenderá aos currículos dos alunos da rede pública de ensino do município, desde que apresentadas suficientes justificativas dos parâmetros técnicas e dos custos, bem como respeitada as diretrizes e bases da educação nacional. 40 (grifo nosso)

A definição do objeto é uma atividade eminentemente discricionária, mas essa discricionariedade não é absoluta. Ela deve estar vinculada aos parâmetros fixados em lei, à finalidade pública, à situação de fato que dá ensejo à atuação administrativa e aos princípios gerais de direito 41 .

Por isso, é imprescindível documentar a atividade de escolha dos livros, por meio de processo formal, no qual devem ser aplicados critérios objetivos e fundamentados para a seleção do material. Nesse sentido, já decidiu o TCU:

19. A escolha do fornecedor, especialmente no caso da aquisição de livros, afigura-se em ponto crítico no processo de inexigibilidade em face do risco de que venham a ocorrer o direcionamento e a corrupção dos agentes públicos responsáveis. É certo que não cabe ao TCU interferir nas escolhas discricionárias do gestor. Todavia, deve o Tribunal examinar o respectivo ato administrativo sob o prisma dos princípios que regem a Administração Pública, em especial os princípios da motivação e da economicidade.

20. A fim de verificar se efetivamente houve processo formal de escolha dos livros e se foram aplicados critérios objetivos e fundamentados na seleção do material, determinei que fosse realizada diligência à Prefeitura Municipal [ ... ] para que fossem apresentadas cópias de documentos como:

a) o processo formalizado para seleção dos livros constantes dos lotes 1 e 2;

b) as propostas pedagógicas que embasaram as justificativas de escolha;

c) a relação das editoras e dos respectivos livros/coleções que foram apresentados para exame pelos responsáveis pela escolha dos livros/coleções a serem adquiridos;

d) eventuais correspondências/materiais enviados pelas editoras encaminhando livros/coleções para análise;

e) pareceres e/ou análises comparativas referentes aos livros/coleções considerados no processo de escolha.

21. A Prefeitura Municipal não apresentou esses documentos, mas apenas uma ata de reunião para escolha dos livros didáticos, assinada somen participantes. Nessa ata, é registrado que algumas obras teriam sido examinadas e descartadas por não se adequarem à proposta pedagógica do município. No entanto, não foram anexados pareceres, análises comparativas ou mesmo a proposta didática. [ ... ]

25. Em conclusão, a unidade instrutiva considerou que houve violação ao disposto no art. 26, parágrafo único, II e III, da Lei 8.666 /93, que preconiza a necessidade de o gestor justificar a escolha do fornecedor e o preço praticado nas contratações fundamentadas em dispensa ou inexigibilidade de licitação. [ ... ]

26. Manifesto-me de acordo com essas conclusões. De fato, os elementos reunidos evidenciam que a escolha dos livros foi feita com base em justificativas genéricas, sem exposição dos critérios aplicados, e que inexistem documentos comprobatórios de que efetivamente tenha ocorrido um processo de escolha fundamentado. 42 (grifo nosso)

Conforme já exposto, em regra, a Administração deve definir previamente os títulos, autores e editoras 43 , para, em seguida, realizar a contratação. Com a definição precisa do objeto, será possível verificar o enquadramento da aquisição nas hipóteses de inexigibilidade, dispensa em razão do valor ou licitação.

Neste sentido, cabe mencionar que o TCE/SC já considerou irregular a contratação de livros didáticos por não ter sido adequadamente caracterizado o objeto e pela inadequada motivação para a aquisição, conforme Acórdão nº 291/2020, exarado no Processo n. @TCE-13/00159208:

2. Aplicar aos Responsáveis a seguir identificados, com fundamento no art. 69 da Lei Complementar (estadual) nº 202 /2000 c/c o art. 108, parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal, as multas adiante elencadas, em face da contratação, por intermédio da Inexigibilidade de Licitação nº 034/2013, de livros didáticos, utilizando - se de imprecisa caracterização do objeto e inadequada motivação para a aquisição nas fases externa e interna do referido procedimento, com ofensa ao princípio da eficiência administrativa, [ ... ].

Diante disso, cresce em importância a participação dos professores no processo de seleção dos livros a serem adquiridos - de forma a motivar a escolha do material. Por meio da consulta aos professores, é possível evitar a indicação de marcas ou especificações exclusivas sem uma justificativa técnica, prevenindo o direcionamento e superfaturamento da licitação, além de garantir que os livros estarão adequados à proposta pedagógica e à realidade da instituição. Da mesma forma, a aquisição de kits de livros deve ser devidamente justificada, com a definição precisa dos kits no termo de referência.

Sobre a participação de profissionais na escolha, o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE/ES), ao adotar como razão de decidir o posicionamento da área técnica e do Parquet de Contas, entendeu que, no caso, ficou demonstrada a existência de justificativas técnicas que embasaram a escolha do material didático. Pela pertinência, transcreve-se trecho do parecer ministerial:

Houve, portanto, estudo e análise prévia do material didático a ser adquirido, culminando na consideração de que seu conteúdo era o mais adequado à organização curricular da nova disciplina para os alunos da rede de ensino municipal, no exercício de sua competência discricionária.

Em princípio, a escolha do material didático se deu com base nas avaliações realizadas pela equipe pedagógica da Secretaria Municipal de Educação [ ... ], mediante ponderação especializada e isenta, representando, nesse sentido, a melhor solução encontrada pela gestora no momento da compra dos produtos,

considerando o grau de subjetividade da seleção e a característica técnica particular do produto. [ ... ]

Portanto, ao contrário do que foi alegado na exordial da representação, a Unidade Técnica logrou sucesso ao constatar que existe no processo licitatório a justificativa para escolha do material didático realizada com base nas avaliações realizadas pela equipe pedagógica da Secretaria Municipal de Educação, sendo motivo determinante do ato administrativo [ ... ]. 44 (grifo nosso)

Diante do exposto, orienta-se que a escolha dos livros didáticos: (a) seja precedida de audiência pública ou consulta pública; (b) seja realizada por equipe pedagógica (comissão técnica) capacitada, formada por profissionais da área, que considere a opinião dos professores; (c) comprove a adequação do material escolhido aos parâmetros pedagógicos (diretrizes e bases da educação, organização curricular, proposta didática, princípios pedagógicos, etc.); e (d) seja devidamente fundamentada, com exposição dos critérios aplicados e apresentação dos documentos comprobatórios - a exemplo de pareceres técnicos e análise comparativa entre as obras, demonstrando, ao final, as circunstâncias técnicas que diferenciam o livro escolhido de outros disponíveis no mercado.

2) Apresentação de amostras

O art. 41, II, da Lei nº 14.133 /2021 estabelece a possibilidade de a Administração exigir amostra ou prova de conceito do bem no caso de licitação que envolva o fornecimento de bens.

Art. 41. No caso de licitação que envolva o fornecimento de bens, a Administração poderá excepcionalmente: [ ... ]

II - exigir amostra ou prova de conceito do bem no procedimento de pré-qualificação permanente, na fase de julgamento das propostas ou de lances, ou no período de vigência do contrato ou da ata de registro de preços, desde que previsto no edital da licitação e justificada a necessidade de sua apresentação.

Nesse sentido, deve a Administração atentar-se para a concessão de prazo razoável para que a amostra dos livros didáticos seja apresentada,

considerando a complexidade do objeto. Para isso, quando da realização de levantamento de mercado, durante a elaboração do estudo técnico preliminar na fase preparatória da contratação, nos termos do art. 18,

§ 1º, V, da Lei 14.133 /2021, orienta-se que a unidade gestora analise qual prazo é o mais adequado para o objeto em questão, verificando, inclusive, o prazo normalmente concedido em contrações semelhantes.

Cabe salientar que, conforme disposto no Prejulgado nº 2151 do TCE/SC, no caso de realização de pré-qualificação, os bens pré-qualificados, durante o prazo de validade do procedimento de pré-qualificação, estarão dispensados da obrigatoriedade de apresentação de amostras ou provas de conceito na licitação que se seguir, caso estas tenham sido exigidas no edital do referido procedimento auxiliar.

3) Carta de corresponsabilidade ou solidariedade

A carta de corresponsabilidade/solidariedade pode ser compreendida como um documento firmado pelo fornecedor e pelo fabricante visando o estabelecimento de responsabilidade recíproca sobre o bem a ser fornecido.

Conforme entendimento do TCU, a exigência de carta de solidariedade do fabricante durante o processo licitatório configura restrição à competitividade, de modo que somente pode ser admitida em situações excepcionais e devidamente justificadas (art. 41, IV, da Lei nº 14.133 /2021).

A exigência de carta de solidariedade do fabricante, ainda que para fins de assinatura do contrato, por configurar restrição à competitividade, somente é admitida em casos excepcionais, quando for necessária à execução do objeto contratual, situação que deve ser adequadamente justificada nos autos do processo licitatório. 45

No mesmo sentido, entendimento do TCE/SC:

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 e 113 da Constituição Estadual e 1º da Lei Complementar (estadual) nº 202 /2000, em:

1. Declarar a ilegalidade do Edital de Concorrência Pública nº 22/2012, lançado pela extinta [ ... ] e do respectivo Contrato nº 21/2013 firmado com a [ ... ], com fundamento nos arts. 8º, I, c/c 17, I, da Instrução Normativa n. TC. 21 /2015, em razão das seguintes irregularidades restritivas à competição e à obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, abaixo discriminadas:

[ ... ]

1.3. exigência de Carta de Compromisso do Fabricante dos equipamentos (documentação de habilitação), sem previsão legal, e que extrapola os limites delineados no art. 30, da Lei nº 8.666 /93, representando ainda violação ao que dispõe o art. 3º., I, do parágrafo 1º, do mesmo dispositivo legal. 46

O TCE/SC 47 já identificou, em editais para aquisição de materiais didáticos, a exigência de declaração ou carta de corresponsabilidade, especificamente nas cláusulas relativas aos direitos autorais. Em geral, esses editais determinam que a editora deve apresentar, junto com a proposta, uma declaração ou carta responsabilizando-se pelos direitos autorais e comprometendo-se a disponibilizar os títulos conforme as especificações e quantidades do edital, com firma reconhecida em cartório. Caso o licitante não seja a própria editora do material, o instrumento convocatório prevê que ele deve apresentar, com o envelope de proposta, uma declaração ou carta de corresponsabilidade da editora referente aos direitos autorais, na qual a editora compromete-se a disponibilizar à empresa licitante os títulos nas quantidades solicitadas. Por fim, esses editais preveem que a não apresentação dessa declaração ocasionará a desclassificação do licitante.

No caso da aquisição de livros didáticos, a exigência de carta de solidariedade/corresponsabilidade emitida pela editora, quando a contratação é feita com fornecedores, restringe a competitividade, uma vez que, na prática, as editoras podem escolher para quais fornecedores a declaração será concedida, o que pode acarretar o engessamento ou elevação de preços, e, consequentemente, o prejuízo ao erário.

Desse modo, orienta-se que não seja exigida a apresentação de carta de solidariedade/corresponsabilidade emitida pela editora, durante a fase de habilitação ou mesmo para a contratação, em razão da vedação de cláusulas que limitem o caráter competitivo da licitação, conforme art. 9º., I, "a" e "b", da Lei nº 14.133 /21.

Art. 9º É vedado ao agente público designado para atuar na área de licitações e contratos, ressalvados os casos previstos em lei:

I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos que praticar, situações que:

a) comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo do processo licitatório, inclusive nos casos de participação de sociedades cooperativas;

b) estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou do domicílio dos licitantes.

Da mesma forma, não é adequada a utilização dessa carta de solidariedade da editora como justificativa para a realização de inexigibilidade de licitação em razão da exclusividade de fornecedor, nos termos do art. 74, I, da Lei nº 14.133 /2021, uma vez que esse documento não comprova que o objeto é fornecido por empresa ou representante comercial exclusivos, não se confundindo com o atestado de exclusividade, abordado no item 2.2.2.4 desta Nota Técnica.

4) Acessibilidade

Por fim, ressalta-se que, consoante o art. 68,

§ 1º, da Lei 13.146 /2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência), nos editais de compras de livros, inclusive para o abastecimento ou a atualização de acervos de bibliotecas em todos os níveis e modalidades de educação e de bibliotecas públicas, o poder público deverá adotar cláusulas de impedimento à participação de editoras que não ofertem sua produção também em formatos acessíveis.

Art. 68. O poder público deve adotar mecanismos de incentivo à produção, à edição, à difusão, à distribuição e à comercialização de livros em formatos acessíveis, inclusive em publicações da administração pública ou financiadas com recursos públicos, com vistas a garantir à pessoa com deficiência o direito de acesso à leitura, à informação e à comunicação.

§ 1º Nos editais de compras de livros, inclusive para o abastecimento ou a atualização de acervos de bibliotecas em todos os níveis e modalidades de educação e de bibliotecas públicas, o poder público deverá adotar cláusulas de impedimento à participação de editoras que não ofertem sua produção também em formatos acessíveis.

§ 2º Consideram-se formatos acessíveis os arquivos digitais que possam ser reconhecidos e acessados por softwares leitores de telas ou outras tecnologias assistivas que vierem a substituí-los, permitindo leitura com voz sintetizada, ampliação de caracteres, diferentes contrastes e impressão em Braille.

§ 3º O poder público deve estimular e apoiar a adaptação e a produção de arts. científicos em formato acessível, inclusive em Libras.

3. CONCLUSÃO

A presente instrução expôs, de forma sucinta, boas práticas para a aquisição de livros didáticos pelas unidades gestoras.

A adoção de tais regras pelos órgãos públicos catarinenses contribuirá para a busca pela eficiência na contratação de livros didáticos no âmbito da administração pública, garantindo a aquisição com preço justo, a concorrência entre as editoras, bem como a qualidade dos materiais adquiridos, cuja seleção contará com a participação dos professores.

A DLC sugere o exame e a aprovação de Nota Técnica orientando os gestores fiscalizados pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina nos seguintes termos:

a) A aplicação de recursos na educação deve não somente respeitar o mínimo constitucional exigido, conforme art. 212 da Constituição Federal , mas também garantir que esses recursos sejam aplicados de forma eficiente.

b) O Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) compreende um conjunto de ações que visam a avaliação e a distribuição gratuita de obras didáticas, pedagógicas e literárias, entre outros materiais educativos, para alunos, professores e gestores da rede pública de ensino, para serem utilizadas em um período de quatro anos.

c) A aquisição dos livros de forma centralizada por meio do PNLD garante a concorrência entre os interessados, por meio de um processo que proporciona uma maior economicidade e transparência na seleção dos livros, além de envolver os professores e profissionais da educação no processo de escolha, a fim de garantir que os livros selecionados sejam adequados à realidade da instituição em que serão utilizados.

d) Recomenda-se que, sempre que possível, as escolas da rede pública façam a adesão ao Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e, por conseguinte, as aquisições de livros didáticos sejam feitas por meio desse programa.

e) Caso o município entenda que a opção mais adequada para a aquisição de livros didáticos seja a contratação pelo próprio ente, recomenda-se que sejam adotadas, na medida do possível, as boas práticas do procedimento seguido pelo PNLD, em especial no que se refere à participação dos professores na escolha dos livros a serem adquiridos.

f) Nos casos em que o município, durante a fase preparatória da licitação, após avaliação e levantamento de demanda junto à área pedagógica, com participação dos professores, verificar que existem diversos livros adequados pedagogicamente e que atendam às necessidades de determinada área e nível de educação, deve a Administração verificar a possibilidade e o interesse em já identificar os títulos a serem adquiridos, mediante justificativa técnica.

g) Caso a unidade o faça, caberá, na sequência, avaliar a ocorrência de uma das seguintes hipóteses: (i) em havendo exclusividade de fornecimento pela editora, é possível contratar diretamente por inexigibilidade de licitação (art. 74, I, da Lei nº 14.133 /2021); (ii) em não havendo exclusividade e caso o valor anual da contratação esteja abarcado pelo limite autorizador, é possível empreender à dispensa de licitação em razão do valor (art. 75, II, da Lei nº 14.133 /2021); (iii) não havendo o enquadramento em nenhuma das hipóteses de contratação acima, a realização de licitação se impõe, sendo possível a adoção do pregão, preferencialmente na forma eletrônica.

h) Caso a unidade não defina previamente as obras desejadas, orienta-se que seja realizado o procedimento de pré-qualificação, caso este não tenha sido realizado em momento anterior, de modo que a futura licitação seja realizada apenas entre os livros pré-qualificados.

i) Quando, após o recebimento da avaliação dos professores, for verificado que existe apenas um livro, pré-qualificado ou não, adequado pedagogicamente e que atenda às necessidades de determinada área e nível de educação, caberá à unidade avaliar a ocorrência de uma das três hipóteses acima elencadas, para definir se deverá realizar inexigibilidade de licitação, dispensa de licitação em razão do valor ou licitação.

j) A aquisição por inexigibilidade, com fundamento no art. 74, I, da Lei nº 14.133 /2021, pode ser realizada quando, durante a fase preparatória, após avaliação e levantamento de demanda junto à área pedagógica, a Administração verificar que: (I) apesar de existirem diversos livros que são adequados pedagogicamente e que atendem às necessidades de determinada área e nível de educação, há a possibilidade e o interesse em já identificar os títulos a serem adquiridos, mediante justificativa técnica; e adicionalmente (II) quando a aquisição for feita diretamente às editoras, por essas possuírem contratos de exclusividade, com os autores, para a editoração e a comercialização das obras; ou quando reconhecida a condição de comerciante exclusivo de uma empresa (distribuidora ou livraria), outorgada pela editora.

k) Orienta-se que a escolha dos livros didáticos: (a) seja precedida de audiência pública ou consulta pública; (b) seja realizada por equipe pedagógica (comissão técnica) capacitada, formada por profissionais da área, que considere a opinião dos professores; (c) comprove a adequação do material escolhido aos parâmetros pedagógicos (diretrizes e bases da educação, organização curricular, proposta didática, princípios pedagógicos, etc.); e (d) seja devidamente fundamentada, com exposição dos critérios aplicados e apresentação dos documentos comprobatórios - a exemplo de pareceres técnicos e análise comparativa entre as obras, demonstrando, ao final, as circunstâncias técnicas que diferenciam o livro escolhido de outros disponíveis no mercado.

l) Reforça-se a importância da participação dos professores no processo de seleção dos livros a serem adquiridos, a fim de evitar a indicação de marcas ou especificações exclusivas sem uma justificativa técnica, prevenindo o direcionamento e superfaturamento da licitação, além de garantir que os livros estarão adequados à proposta pedagógica e à realidade da instituição.

m) A aquisição de kits de livros deve ser devidamente justificada, com a definição precisa dos kits no termo de referência.

n) O valor da contratação deve ser compatível com os valores praticados pelo mercado, com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos parâmetros constantes no art. 23 da Lei 14.133 /2021, evitando que orçamentos para a composição da média de preços emanem de um mesmo grupo empresarial ou partam de empresas vinculadas aos mesmos grupos.

o) Quando solicitadas amostras dos livros didáticos, deve ser concedido prazo razoável para que elas sejam apresentadas,

considerando a complexidade do objeto. Para isso, quando da realização de levantamento de mercado, durante a elaboração do estudo técnico preliminar na fase preparatória da contratação, nos termos do art. 18,

§1º, V, da Lei 14.133 /2021, orienta-se que a unidade gestora analise qual prazo é o mais adequado para o objeto em questão.

p) Conforme disposto no Prejulgado nº 2151 do TCE/SC, no caso de realização de pré-qualificação, os bens pré-qualificados, durante o prazo de validade do procedimento de pré-qualificação, estarão dispensados da obrigatoriedade de apresentação de amostras ou provas de conceito na licitação que se seguir, caso estas tenham sido exigidas no edital do referido procedimento auxiliar.

q) Na licitação, não deve ser exigida a apresentação de carta de solidariedade/corresponsabilidade emitida pela editora, seja durante a fase de habilitação ou mesmo na fase da contratação, pois configura cláusula que restringe a competitividade da licitação, em desacordo com o art. 9º., I, "a" e "b", da Lei nº 14.133 /21; além disso, essa carta não pode ser utilizada como justificativa para a inexigibilidade de licitação por exclusividade de fornecedor, conforme previsto no art. 74, I da Lei 14.133 /2021, uma vez que esse documento não comprova que o objeto é fornecido por empresa ou representante comercial exclusivos.

REFERÊNCIAS

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C3%25A2mara%2522%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0Acesso em: 18 fev. 2025.

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SANTA CATARINA. Tribunal de Contas de Santa Catarina. Decisão nº 464 /2025. Plenário. Processo n. @REP 24/80023090. Relator: Luiz Eduardo Cherem. Sessão de 25/04/2025. Disponível em: https://virtual.tce.sc.gov.br/pwa/#/processo. Acesso em: 27 junº 2025.

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SANTA CATARINA. Tribunal de Contas de Santa Catarina. Processo n. @TCE 23/00437630. Relator: Luiz Eduardo Cherem. Disponível em: https://virtual.tce.sc.gov.br/pwa/#/processo. Acesso em: 18 junº 2025.

SANTA CATARINA. Tribunal de Contas de Santa Catarina. Processo n. @TCE 22/00146129. Relator: Aderson Flores. Disponível em: https://virtual.tce.sc.gov.br/pwa/#/processo. Acesso em: 18 junº 2025.

SANTA CATARINA. Tribunal de Contas de Santa Catarina. Processo n. @TCE 22/00431168. Relator: Cesar Filomeno Fontes. Disponível em: https://virtual.tce.sc.gov.br/pwa/#/processo. Acesso em: 18 junº 2025.

SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Decisão singular. Processo: TC-021201.989.18-3. Relator: Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues. 15/10/2018. Disponível em: https://jurisprudencia.tce.sp.gov.br/arqs_juri/pdf/2/2/1/685122.pdf. Acesso em: 8 mai. 2025.

SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Decisão singular. Processo: TC-009725.989.15-6. Relator: Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo. 01/12/2015. Disponível em: https://jurisprudencia.tce.sp.gov.br/arqs_juri/pdf/2/1/5/509512.pdf. Acesso em: 8 mai. 2025.

Florianópolis, 25 de julho de 2025.

Herneus João De Nadal - PRESIDENTE

Luiz Eduardo Cherem - RELATOR

José Nei Alberton Ascari

Adircélio de Moraes Ferreira Júnior

Wilson Rogério Wan-Dall

Luiz Roberto Herbst

Cleber Muniz Gavi (art. 86, caput, da LC nº 202 /2000)

FUI PRESENTE:

Cibelly Farias - PROCURADORA-GERAL do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas/SC

Este texto não substitui o disponibilizado no DOTC-e de 13.08.2025, decorrente do Processo @PNO 25/00002025.

Notas de rodapé:

1 Processos @TCE 23/00437630, @TCE 22/00146129 e @TCE 22/00431168.

2 Material pedagógico tradicional, caracterizado por reunir todo o conteúdo programático de uma série de determinada disciplina, funcionando como um instrumento de apoio à aprendizagem (BEGO, 2013).

3 Conjunto articulado de soluções (produtos e serviços), que abrange não só materiais didáticos, mas também avaliações, formação docente e gestão escolar (ADRIÃO et al, 2009). (grifo nosso)

4 Decreto nº 9.099 , de 18 de julho de 2017, que dispõe sobre o Programa Nacional do Livro e do Material Didático.

5 Em sentido semelhante, tem-se a Decisão nº 464 /2025, proferida pelo Plenário do TCE/SC, nos autos do processo @REP 24/80023090, em que se recomendou à Unidade Gestora para que, em futuras contratações, a aquisição de livros didáticos seja realizada por meio do Programa Nacional do Livro Didático e, caso essa opção não seja viável, que sejam observadas as boas práticas descritas na cartilha "As 8 boas práticas do Programa do Livro" nas aquisições de livros didáticos pelo Município.

6 EQUIPE ZÊNITE. A necessidade de deslocamento dos agentes públicos e o dever de eleger a solução mais eficiente - Segunda modelagem: serviços de transporte individual. Revista Zênite ILC - Informativo de Licitações e Contratos, Curitiba: Zênite, nº 289, p. 250-256, mar. 2018.

7 BRASIL. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE. As 8 boas práticas do Programa do Livro. Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas/programas-do-livro/pnld/boas-praticas-do-pnld. Acesso em: 07 janº 2025.

8

Art. 1º da Resolução CD/FNDE nº 12, de 7 de outubro de 2020.

9 BRASIL. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE. Manual: PDDE Interativo - Adesão e Exclusão ao PNLD (Secretarias de Educação). Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas/programas-do-livro/pnld/manuais_sistemas. Acesso em 10 junº 2025.

10

Art. 7º da Resolução CD/FNDE nº 12, de 7 de outubro de 2020.

11

Art. 19 da Resolução CD/FNDE nº 12, de 7 de outubro de 2020.

12 BRASIL. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE. As 8 boas práticas do Programa do Livro. Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e - programas/programas/programas-do-livro/pnld/boas-praticas-do-pnld. Acesso em: 07 janº 2025.

13 Arts. 10, 11, 13 e 14 do Decreto nº 9.099 , de 18 de julho de 2017.

14 Determinação exarada no Acórdão nº 2.772/2020 - TCU - Plenário (Processo TC 015.889/2018-1) e monitorada nos Acórdãos nº 216/2022, 1920/2023 e 1802/2024, todos do TCU - Plenário (Processo 012.400/2021-1).

15 BRASIL. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE. As 8 boas práticas do Programa do Livro. Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas/programas-do-livro/pnld/boas-praticas-do-pnld. Acesso em: 07 janº 2025.

16 Acórdão nº 1.802/2024 - TCU - Plenário.

17 Acórdão nº 950/2011 - TCU - Plenário.

18 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. 5ª Edição, Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência, 2024. p. 475.

19 EQUIPE ZÊNITE. Inexigibilidade de licitação: aquisição de livros de literatura poética e a necessidade de exclusividade. Zênite Fácil, categoria Orientação Prática, 11 mai. 2023. Disponível em: http://www.zenitefacil.com.br. Acesso em: 25 mar. 2025.

20 Ibid.

21 EQUIPE ZÊNITE. Inexigibilidade de licitação: aquisição de livros de literatura poética e a necessidade de exclusividade. Zênite Fácil, categoria Orientação Prática, 11 mai. 2023. Disponível em: http://www.zenitefacil.com.br. Acesso em: 25 mar. 2025.

22 MENDES, Renato Geraldo. MOREIRA, Egon Bockmann. Inexigibilidade de licitação. Repensando a contratação pública e o dever de licitar: De acordo com a Lei nº 14.133 /2021 e Lei nº 13.303 /2016. Curitiba: Zênite, 2023. p. 60.

23 Acórdão nº 3.290/2011 - TCU - Plenário.

24 Prejulgado nº 1124, do TCE/SC.

25 Acórdão nº 3.290/2011 - TCU - Plenário.

26 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. 5ª Edição, Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência, 2024.

27 Acórdão nº 3.290/2011 - TCU - Plenário.

28 Súmula nº 255 /2010 - TCU.

29 Acórdão nº 3.290/2011 - TCU - Plenário.

30 Acórdãos nº 2.772/2020 e 3.290/2011 - Plenário; e 6.803/2010 - 2ª Câmara; todos do TCU.

31 Acórdão nº 6.803/2010 - TCU - 2ª Câmara.

32 Acórdãos nº 2.772/2020 e 3.290/2011 - Plenário; e 6.803/2010 - 2ª Câmara; todos do TCU.

33 Acórdãos nº 3.290/2011 - Plenário; e 6.803/2010 - 2ª Câmara; todos do TCU.

34 Acórdãos nº 3.290/2011 - Plenário; e 6.803/2010 - 2ª Câmara; todos do TCU.

35 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. 5ª Edição, Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência, 2024.

36 Acórdão nº 3.244/23 - TCE/PR - Plenário - Processo nº 569774/22.

37 Decisão singular - TCE/SP - Processo TC-021201.989.18-3.

38 Decisão singular - TCE/SP - Processo TC-009725.989.15-6.

39 Decisão singular - TCE/PB - Processo TC-09439/23.

40 Parecer do Ministério Público de Contas 02387/2022-5 - TCE/ES - Processo 01303/2022-1.

41 NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 8. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2025. Disponível em: https://www.forumconhecimento.com.br/livro/L1250. Acesso em: 10 junº 2025. p. 183.

42 Acórdão nº 2.772/2020 - TCU - Plenário

43 EQUIPE ZÊNITE. Inexigibilidade de licitação: aquisição de livros de literatura poética e a necessidade de exclusividade. Zênite Fácil, categoria Orientação Prática, 11 mai. 2023. Disponível em: http://www.zenitefacil.com.br. Acesso em: 25 mar. 2025.

44 Parecer do Ministério Público de Contas 02387/2022-5 - TCE/ES - Processo: 01303/2022-1.

45 Acórdão nº 3.018/2020 - TCU - Plenário.

46 Acórdão nº 447/2020 - TCE/SC - Plenário.

47 Processos @TCE 23/00437630, @TCE 22/00146129 e @TCE 22/00431168.

Atos que alteram, regulamentam ou revogam esta Nota Técnica:

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Nenhum Ato.