Nota Técnica nº 1/2021

NOTA TÉCNICA Nº 1/2021

Aprovada na sessão plenária extraordinária telepresencial de 16/12/2020.

Assunto: pesquisa de preços em compras públicas de bens e serviços comuns.

Unidade técnica: Diretoria de Licitações e Contratações (DLC).

Nota técnica. Licitações e contratações. Pesquisa de preço. Aquisição. Bens e serviços comuns. Jurisprudência e Instrução Normativa do Governo Federal. Boas práticas.

Orientações com objetivo de disseminar boas práticas para melhorar a eficiência na gestão de compras públicas. Visando o aperfeiçoamento da pesquisa de preços em compras de bens e serviços comuns, a Nota Técnica traz orientações aos agentes e contribui com o aprimoramento da governança e da gestão pública.

1. Introdução

Este documento apresenta breves orientações sobre como realizar a pesquisa de preços em compras públicas de bens e serviços comuns. A Lei de Licitações deixa lacunas em relação a possíveis formas de sua realização, embora seja uma etapa fundamental no processo de contratação pública. Falhas de determinação do preço orçado podem causar sobrepreço, ensejando uma contratação com valor não condizente com a realidade de mercado e desvantajosa para a Administração pública, com possíveis responsabilizações pela não economicidade do ato.

A orientação tem como principal objetivo disseminar boas práticas no processo de contratação como um todo, contribuindo para a capacitação técnica dos agentes e para o aprimoramento da governança e da gestão pública. A pesquisa de preços, etapa obrigatória em qualquer modalidade licitatória, quando bem realizada, contribui para a eficiência na gestão de compras públicas, visando garantir a qualidade e o bom preço, com consequente impacto na vida dos cidadãos.

As recomendações são simples e concisas, baseadas em jurisprudências do Tribunal de Contas da União (TCU) 1 , do Tribunal de Contas de Santa Catarina (TEC/SC) 2 , e na Instrução Normativa (IN) 73/2020 do Governo Federal, a qual dispõe sobre procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral na administração pública federal. Embora a referida IN não abranja estados e municípios, ela pode ser usada como boa prática, inclusive pode ser adotada, com as devidas adequações, nos regulamentos desses entes. Destaca-se que a orientação é direcionada para a compra de bens e serviços comuns, portanto, não contempla obras e serviços de engenharia.

O documento está divido em oito tópicos, os quais apresentam as orientações de acordo com o tema relacionado à pesquisa de preços nas contratações públicas. Por fim, são feitos alguns comentários finais, bem como a demonstração dos regramentos que referendaram as orientações.

2. Análise

2.1. Requisitos necessários para uma pesquisa de preços válida

Uma boa pesquisa de preços começa com a definição do objeto, após a elaboração dos estudos técnicos preliminares para a escolha da solução, e os respectivos projetos básicos ou termos de referências. Essas etapas permitem uma especificação do objeto com seus requisitos essenciais, o que, além de dar cumprimento ao princípio da isonomia entre os licitantes, enseja uma pesquisa de preços de mercado com menos assimetria de informação entre o setor privado e o órgão contratante.

O TCU editou a Súmula 177, referente a definição do objeto, que assim prevê:

Súmula 177:

A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão.

Assim, a definição do objeto permite uma pesquisa de preços assertiva, e a transparência e a inclusão no processo administrativo das pesquisas realizadas são as peças principais das orientações descritas. De início, com base na IN 73/2020 do Governo Federal, demonstra-se os requisitos necessários para se ter uma pesquisa de preços válida:

a) identificação do setor e da pessoa responsável pela cotação;

b) demonstração das fontes consultadas, detalhando data, quantidade e valores;

c) demonstração da série de preços coletada;

d) apresentação do cálculo matemático utilizado que define o valor estimado; e

e) justificativa para a metodologia utilizada, em especial sobre os valores desconsiderados, sejam eles inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevados.

Assim, é fundamental que o objeto seja devidamente especificado, e que a pesquisa de preços contenha detalhamento suficiente acerca das especificações do produto ou serviço e das condições comerciais, como prazo, frete, forma de pagamento, marca etc. Desse modo, a pesquisa é feita com os produtos mais similares possíveis.

2.2. Principais fontes de pesquisa de preços

Para que a compra seja feita pelo valor de mercado, reduzindo o risco de ocorrer sobrepreço, os responsáveis dos órgãos devem realizar uma pesquisa ampla, sempre que possível, utilizando fontes confiáveis. O Prejulgado 2207 do TCE/SC, bem como a IN 73/2020, apresentam quatro possíveis parâmetros de pesquisa:

I - painel de preços com cotações para aquisições ou contratações firmadas no período de até um ano antes da data de divulgação do instrumento convocatório;

II - aquisições e contratações similares de outros entes públicos, feitos no período de até um ano anterior da data de divulgação do instrumento convocatório;

III - dados de pesquisa publicada em mídia ou endereços eletrônicos especializados, desde que atualizados no momento da pesquisa,

considerando um intervalo de até seis meses de antecedência da divulgação do instrumento convocatório. Deve-se registrar a data e hora de acesso à base de pesquisa;

IV - pesquisa direta com fornecedores, por meio de solicitação formal de cotação, desde que os orçamentos considerados sejam de até seis meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório.

Segundo o entendimento do TCU no Acórdão 1445/2015 - Plenário, deve - se priorizar como parâmetros de pesquisa as formas I e II 3 . Além de estarem em conformidade com o aspecto legal, painéis de dados conseguem maior abrangência de compras efetuadas, facilitando ao poder público estabelecer o custo estimado da contratação com base no preço de mercado. Dentre os possíveis painéis com informações de preços, destacam-se: Painel de Preços e Banco de Preços em Saúde, do Governo Federal; Portal da Transparência, do Estado do Paraná; Banco de Preços, do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais; Bolsa Eletrônica de Compras, do Estado de São Paulo; e Painel de Preços SC, do Estado de Santa Catarina. Há, também, empresas privadas especializadas em fornecer base de dados para a pesquisa de preços públicos.

O segundo parâmetro de pesquisa prioritário é a comparação com o preço de aquisição e contratação anterior feita pelo órgão e por outros entes públicos. Para tanto, sugere-se a utilização dos portais da transparência municipais ou estaduais, os quais fornecem detalhes sobre as licitações efetuadas, inclusive especificação do objeto e valor contratado. O próprio serviço de ferramenta de busca da internet é capaz de trazer resultados consistentes, que auxiliam na obtenção do preço de referência.

Ainda, caso os parâmetros I e II não retratem um preço real de mercado, ou ante sua inviabilidade de obtenção, existem as formas III e IV. Poderão ser buscadas informações em mídia ou endereços eletrônicos especializados, como sites de automóveis, e-commerce, entre outros de amplo conhecimento e atuação. Entretanto, não é admitida a pesquisa de preços em sites não confiáveis, de leilão ou de intermediação de vendas, como Mercado Livre, OLX, Bom Negócio etc.

Importante lembrar que deve ser juntada aos autos cópia das páginas de pesquisa realizadas, com a data, sendo que usualmente se consideram válidos os valores de referência com até seis meses 4 da data de divulgação do instrumento convocatório, ressalvadas situações de crise e instabilidade do mercado que podem comprometer a coerência da estimativa, mesmo que dentro do prazo.

A pesquisa diretamente com fornecedores, última fonte prevista na IN 73/2020, deve ser adotada de forma subsidiária, suplementar, conforme entendimento do TCU no Acórdão 1445/2015 - Plenário. Ainda, a IN 73/2020 sugere que esta forma de pesquisa seja evitada. Há um entendimento do TCU 5 no qual os valores de cotação informados pelos fornecedores são enviesados, na tentativa de obter maior ganho com a comercialização, sem haver a disputa competitiva entre empresas, o que garantiria a redução do valor ao preço de mercado. Em alguns setores há uma elevada assimetria de informações, devido ao fornecedor ter conhecimento da legislação e de suas possíveis lacunas, além de um conhecimento técnico do produto maior que a administração pública. Isso pode levar à apresentação de uma cotação em preço superior ao de mercado. De todo modo, caso seja essa a alternativa, para que a proposta obtida seja considerada válida, há certos requisitos necessários que são demonstrados no próximo item.

2.3. Para ter uma proposta de fornecedor válida

A proposta do fornecedor estará em conformidade caso preencha os seguintes requisitos:

a) prazo de resposta compatível com a complexidade do objeto a ser licitado. O fornecedor precisará de um período maior de resposta, quanto mais específico for o bem/serviço a ser cotado;

b) proposta formal que contenha, no mínimo: descrição do objeto, valor unitário e total, CPF/CNPJ do proponente, endereço e telefone de contato, e data da emissão; e

c) registro nos autos da contratação da relação de fornecedores que foram consultados e não enviaram a resposta.

Assim, o regramento pretende fazer com que, caso utilize o recurso de consultar fornecedores, que ele seja executado de uma forma válida. As informações devem estar contidas nos autos, inclusive das cotações sem respostas.

2.4. Metodologia para estimar o preço em mercados competitivos

Para estabelecer o preço de mercado do bem ou do serviço que se pretende adquirir, pode-se utilizar como metodologia tanto média, quanto mediana 6 ou menor dos valores obtidos na pesquisa, ou outro método, desde que justificada. Nesta etapa, uma análise crítica é fundamental para avaliar qual metodologia é a mais apropriada,

considerando a situação específica de compra.

Caso possível, deve-se usar uma base de dados ampla com preços de compra da Administração pública. Dessa forma, a pesquisa torna-se mais robusta, com o preço convergindo para o valor de mercado daquele bem específico.

Sobre retirar valores inconsistentes da pesquisa de preços, há diversas formas de detectá-los. Essa orientação focará em uma das maneiras, que é a observação dos valores discrepantes em relação à mediana. A partir dos dados obtidos de valores de compras do objeto específico pela Administração Pública, verifica-se a existência de valores discrepantes (outliers, como são chamados em estatística) por meio do programa de computador Excel®. É necessário realizar três procedimentos, os quais são explicados abaixo:

1º - na tabela de dados, selecione os valores de compra coletados;

2º - crie um gráfico de "caixa estreita" (Inserir - > Inserir Gráfico de Estatística - > Caixa Estreita);

3º - os pontos fora da caixa estreita representam os valores discrepantes 7 (Figura 1). Caso estejam presentes, retire-os da base de dados e faça o gráfico novamente.

A Figura 1 a seguir demonstra um exemplo de caixa estreita elaborada pelo programa Excel, em que há dois valores discrepantes: um muito abaixo e outro excessivamente alto em relação à mediana. Eles são representados pelos pontos em azul.

Figura 1 - Exemplo de caixa estreita com valores discrepantes.

Fonte: Elaboração própria.

Após retirados os valores discrepantes, pode-se calcular a média, mediana ou outra metodologia que for conveniente, e obter o preço de mercado estipulado. Importante destacar que o número obtido refletirá tão melhor a realidade quanto mais criteriosas forem as etapas feitas anteriormente, sobretudo a pesquisa nas bases de dados de compras públicas anteriores. Alguns sites de pesquisa fazem o cálculo do preço de mercado automaticamente. Cabe ao funcionário público responsável avaliar se o valor apresentado está de acordo ou se há a necessidade de fazer adequações.

Por fim, outros detalhes técnicos a serem considerados são:

* necessidade de fundamentar nos autos do processo administrativo os valores retirados da pesquisa por serem inexequíveis ou inconsistentes;

* os preços coletados devem ser analisados de forma crítica, em especial quando for observada uma grande variação de valores;

* é possível que a pesquisa de preços seja feita com menos de três observações de compras anteriores. Nesse caso, deve-se justificar nos autos a razão dessa limitação.

2.5. Metodologia para estimar o preço em mercados com baixa competição

Determinados bens ou serviços podem ser fornecidos por apenas uma empresa, o que dificulta a pesquisa de preços. Mesmo em setores em que existam mais firmas, pode não haver concorrência via preço entre os produtos, o que também torna mais desafiador determinar qual a melhor estimativa do preço para o produto.

Embora não tenha solução simples para essas situações, o Acórdão do TCU (1850/2020 8 ) determina que em mercados onde a competição é restrita, deve ser adotado o preço mínimo da pesquisa como referência. De acordo com órgão federal, deve-se usar a menor cotação, porque "nesse tipo de mercado, dificilmente os menores valores decorrem de situações excepcionais, como promoções".

Assim, esta orientação segue a determinação do TCU em relação a mercados não competitivos, oligopolizados. No entanto, é importante destacar que outra metodologia pode ser adotada, desde que justificada no processo administrativo. Além disso, dificilmente uma mercadoria possui ausência de concorrência absoluta, haja vista que podem existir bens similares. Cabe aos agentes públicos responsáveis verificar a possibilidade de propor a compra de produto semelhante, para não se tornar dependente do fornecimento de uma quantidade limitada de empresas. *

2.6. A utilização de preço máximo em aquisição de bens e serviços comuns

O preço máximo em licitações, que corresponde ao valor de limite que a administração se dispõe a pagar por determinado objeto, não se confunde com o preço estimado. É um percentual, para mais ou para menos, do valor orçado para a mercadoria ou serviço,

considerando algumas peculiaridades do mercado, sempre justificado nos autos.

Embora sua utilização seja mais habitual em contratações de obras e serviços de engenharia, o preço máximo pode ser utilizado em compras comuns 9 . Em situações de elevado risco de licitação deserta, ou em que o valor de referência esteja acima do preço de mercado atual, pode-se estabelecer um preço máximo, sendo este um percentual do valor de referência. Portanto, um acréscimo ou decréscimo percentual do preço de mercado estimado.

2.7. Contratações de bens e serviços de tecnologia da informação e comunicação

Para as aquisições de tecnologia da informação e comunicação (TIC) 10 , a Secretaria de Governo Digital do Ministério da Economia publicou o Catálogo de Soluções de TIC, o qual apresenta estimativa de preços dos componentes. Esses preços, segundo o art. 8º. da IN 73/2020, devem ser utilizados como valores máximos de preços para aquisição, salvo se a pesquisa de preços resultar em valor inferior ao catalogado.

2.8. A responsabilidade pela pesquisa de preços

A cotação do preço de compra é etapa fundamental do processo licitatório. Por essa razão, a orientação é para que os órgãos da administração pública tenham um setor responsável pela pesquisa de preços 11 . Não deve a comissão de licitação ser responsável por essa atividade, pois, em regra, seu trabalho é cuidar dos atos relacionados à condução do procedimento licitatório.

3. Conclusão

Esta orientação apresentou de forma breve boas práticas relacionadas ao processo de licitação, em especial à etapa de pesquisa de preços. A adoção de tais ações pelos órgãos públicos catarinenses contribuirá para a busca pela eficiência nas compras governamentais e pelo aprimoramento da governança pública. Ao total foram oito tópicos de orientação, os quais podem ser resumidos da seguinte maneira:

* a pesquisa de preços para ser completa possui alguns requisitos. Entre eles, a identificação da pessoa e do setor responsável pela pesquisa e a demonstração das fontes consultadas;

* as fontes prioritárias de pesquisa devem ser painéis de preços com ampla base de dados e aquisições e contratações similares de entes públicos. Pesquisa em sites especializados ou solicitação direta de cotação com fornecedores devem ser evitados;

* embora não seja recomendado, caso se faça pesquisa direta de preços com fornecedores, deve-se atentar para o registro de informações e transparência dos dados, para que ela seja considerada válida;

* para estimar o preço em mercados competitivos pode-se utilizar média, mediana, menor cotação ou outra metodologia justificada, sendo necessária a extração dos valores discrepantes;

* as compras de produtos em setores de competição restrita (ex. oligopólios), devem considerar o preço mínimo da pesquisa como referência;

* é optativo uso de preço máximo em licitações para aquisições de bens e serviços comuns, desde que devidamente justificado no processo licitatório, ressaltando a necessidade de fixação de critérios de aceitabilidade dos preços unitários e globais, com a fixação de preços unitários máximos, tanto para licitação do tipo menor preço unitário quanto nas de menor preço global.

* o Governo Federal possui o Catálogo de Soluções de TIC com preços de componentes de tecnologia da informação, para os quais podem ser utilizados valores máximos aceitos para aquisição;

* é preferível que os órgãos possuam setor responsável pela pesquisa de preços.

As orientações englobam diversos procedimentos da pesquisa de preços. No entanto, eles não abrangem todas as práticas necessárias, tampouco era esse o objetivo. As recomendações em pesquisa de preços devem ser utilizadas pelos agentes públicos juntamente com uma análise criteriosa, elemento essencial para uma compra pública de qualidade.

Referências bibliográficas

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BRASIL. Decreto nº 7.983 , de 8 de abril de 2013. Estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011 - 2014/2013/decreto/d7983.htm. Acesso em: 18 dez. 2020.

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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula TCU nº 177. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/sumula-177-tcu/. Acesso em: 23 nov. de 2020.

SANTA CATARINA. Tribunal de Contas de Santa Catarina. Prejulgado TCE nº 2207/2019. Prejulgado referente a pesquisa de preços para aquisição de bens ou contratações de serviços pela Administração Pública. Disponível em: http://www.tce.sc.gov.br/content/jurisprud%C3%AAncia. Acesso em: 15 out. de 2020.

Notas e Rodapé:

1 Acórdãos 1850, 1229, e 594/2020; 2102 e 713/2019; 420/2018; 8514/2017; 1639/2016; 1445/2015; 6452 e 2816/2014; 2688/2013; e 3068/2010.

2 Prejulgado 2207/2019.

3 Além da IN 73/2020, o TCU também possui o entendimento de que o uso de painéis de preços e pesquisa de aquisições e contratações similares de entes públicos devem ser prioritários. O Acórdão 1445/2015 do TCU impõe a prioridade desses parâmetros e o inciso V do art. 15 da Lei (federal 8.666/1993) estabelece que as compras, sempre que possível, devem "balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública".

4

Art. 5º da IN 73/2020.

5 Acórdão TCU 2102/2019 - Plenário.

6 Média é a soma de todos os valores de um conjunto de dados dividido pelo número de valores que foram somados. Já a mediana é o número que ocupa a posição central da lista, de um conjunto numérico organizado em ordem crescente ou decrescente.

7 Matematicamente, a fórmula é apresentada como: Outlier 1 - 1,5 x DIQ e Outlier > Q 3 + 1,5 x DIQ. Sendo DIQ a abreviação para diferença interquartil. Mais detalhes podem ser encontrados em livros de estatística, como Estatística Básica, de Pinheiro et al. (2009).

8 Os Acórdãos 8504/2017 e 1639/2016 também tratam do tema.

9 Acórdãos do TCU 6452/2014 e 2688/2013.

10 Sobre os demais aspectos do planejamento dessas contratações, o TCE lançou o "Guia para contratação de soluções de tecnologia da informação e comunicação (TIC)", disponível em http://www.tce.sc.gov.br/content/guia-para-contrata%C3%A7%C3%A 3 º-de-solu%C3%A7%C3%B5es-de - tecnologia-da-informa%C3%A7%C3%A 3 º-e-comunica%C3%A7%C3%A 3 º-tic-planejamento.

11 Acórdão TCU 594/2020.

Atos que alteram, regulamentam ou revogam esta Nota Técnica:

Nenhum Ato.

Atos que são alterados, regulamentados ou revogados por esta Nota Técnica:

Nenhum Ato.